美國對中共國家戰略一致性分析

The Strategic Unanimity Analysis of America toward Communist China

 

摘要

 

在國際列強戰略關係轉變的例子中，美國與中共雙方的互動無疑是最具戲劇化的。美國與中共之間的關係糾葛複雜，是因為以美國的歐亞地緣戰略觀點來分析，美國必須要與亞洲陸權的中共保持合作的關係，才能有效的施展。因此把商業利益與戰略觀點兩者結合起來，美國與中共雙方的互動關係不僅具有戰略利益，更有經濟上的利益。是逢今年2000年美國總統大選，共和黨與民主黨總統候選人各自提出未來與中共互動的藍圖，牽扯美中台三方的關係。筆者試圖檢視美國從雷根總統開始至柯林頓總統任期為止，其對於中共的國家戰略在思維上及國家戰略決策制定上的改變，並從而探討美國對中共國家戰略是否具有其一致性，亦或是在這一致性中會受所謂的變數所影響，而改變其制定方針，以作為未來美國對中共國家戰略走向之預測。

 

Among the cases of international powerful countries’ changing strategic relationships, the interaction between the U. S. and Communist China is undoubtedly the most dramatic above all.  The complicated relationship is caused by, in the view of America’s Euro-Asian geographical features, that America must keep a cooperative relation with Communist China who owns the major landed power in Asia in order to work out effectively.  Thus, combining the commercial interest and strategic point of view, the interaction between the U. S. and Communist China has not only strategic but economic interests.  Coming across the President Election of The United States 2000, the Republic Party and the Democratic Party’s candidates put forth the blueprints of interaction with Communist China in the future respectively that intertwines America, Communist China, and Taiwan.  The researcher tries to examine the changes on thoughts and setting national strategic policies toward Communist China of the U. S., from President Regan to President Clinton’s term of office; and further discuss whether there will be an unanimity or will change the direction of policy that is influenced by so-called variables, to be the criterion of predicting America’s strategic tendency toward Communist China in the future.

 

關鍵字：美國 中共 國家戰略

Key words: America (the U. S. or the United States), Communist China (the People’s Republic of China or China), and national strategy.

第一節  戰略思維

 

從國家在制定國家政策目標來看，雖然每個國家的目標有些不同，但是基本上仍是著重在幾個層面來思考：[1]（1）國家安全；（2）國家經濟市場繁榮；（3）國家領土擴張；（4）維護或傳播意識型態。一國的國家戰略思維面向也主要是以這幾個層面來加以思考規劃。美國在亞太地區主要的威脅對象，也是最大的經濟合作對象，即是中共。制定對中共的國家戰略，即必須對中共的角色有一明確的清楚認知。周煦認為，從中共在外交上的角色來看，中共主要顯現出四種角色：[2]（1）積極而獨立的大國；（2）馬克思主義的維護者；（3）第三世界的支持者；（4）反對霸權主義者。積極而獨立的大國與第三世界的支持者是中共一直扮演的角色，馬克思主義的維護者在則是後冷戰時期前蘇聯瓦解後所扮演的新角色。至於「反霸」主義者，由於中共認定在後冷戰時期後，美國儼然成為世界唯一超強霸權，其一連串在亞太盟國加強軍事聯盟關係的動作被視為對於中共的實際圍堵動作，因此美國也成為中共主要國家安全威脅。[3]美國面對中共的認知，其在戰略思維上即必須有其堅持性及調整彈性。

 

一、審慎的持續交往

 

美國在冷戰時期的戰略思維，是站在傳統地緣政治的「現實主義」思想，美國拉攏中共是為了圍堵另一個共產政權蘇聯。美國對於與中共的關係是根植於幾點觀念：[4]（1）美國與中共在傳統地緣政治上有著「平行利益」，也就是對於對抗蘇聯的擴張與日本軍國主義復甦的疑慮；（2）如果美國與中共的關係沒有進展，雙方關係一定會倒退，美國必須就雙方既有關係上尋求更加緊密的聯盟；（3）中共為了要與美國建立起正常關係，就必須在台灣問題方面接受美國的方案，也就是不以武力解決台灣問題。冷戰時期的美國對中共國家戰略多少可以反映出當時美國在國際局勢上的孤立，韓丁（William H. Hinton）就認為自1949年起美國對中共實施封鎖與禁運以孤立中共，事實上是失敗的，因為被孤立的不是中共，而是美國本身，支持中共建設與改革中國大陸的生活水準，與中共關係正常化，將可以影響世界局勢。[5]

 

美國與中共的關係在雷根總統任期前半段仍是依循1970年代美國的國家戰略思維，也就是以軍事戰略為中心思想，聯結中共抵制蘇聯。但是隨著雙方關係進展，美國開始意識到，不能再以70年代的思想來看待中共的地位，美國與中共的關係不再只是所謂的台灣問題與聯合抗蘇問題。美國認為美國與中共的關係基本上已經逐漸成熟，過去的偏重地緣戰略與軍事戰略的概念，已不是美國對中共國家戰略的主要基礎，在這種轉變下，應該採取「更實際、務實」的態度來處理與中共的關係，也就是建立一種穩定並符合雙方利益的關係。[6]由於在雷根總統任期中期後，中共開始調整其外交政策，進行獨立自主之外交戰略，在1982年10月4日重新與蘇聯進行副外長級交流，並在此後開始與其他國家建構多樣性的夥伴關係，逐漸跳出美－中（共）－蘇的三角架構。[7]（中共建立夥伴關係一覽表詳參閱表1）

 

 

 

 

表1  中共建立夥伴關係一覽表

 

國家	關係	名稱	公報或宣言	日期
美國	戰略夥伴	建設性戰略夥伴關係	中（共）美聯合聲明	1997.10.29
俄羅斯		戰略協作夥伴關係	關於世界多極化和建立國際新秩序聯合聲明	1996.4.25
法國	全面合作	全面夥伴關係	中（共）法聯合公報	1997.5.16
英國		建設性夥伴關係	中（共）英聯合聲明	1998.10.6
日本		和平與發展的友好合作夥伴關係	中（共）日聯合宣言	1998.11.26
加拿大	全面合作	全面合作夥伴關係	中（共）加聯合聲明	1997.11.28
墨西哥		全面合作夥伴關係	中（共）墨聯合聲明	1997.12. 1
哈薩克		全面合作夥伴關係	江澤民與那札巴耶夫總統會談聲明	1997.2.21
歐盟		長期穩定的建設性夥伴關係	中（共）－歐盟領導人會晤聯合聲明	1998.4.2
南非		建設性夥伴關係	胡錦濤與姆貝基會談聲明	1999.2.2
東協	睦鄰互信友好	睦鄰互信夥伴關係	中（共）與東協國家元首會晤聯合聲明	1997.12.16
南韓		合作夥伴關係	中（共）聯合聲明	1998.11.12
南亞		長期穩定睦鄰友好關係	江澤民在巴基斯坦議會中演講	1996.12.3
印度		面向廿一世紀的建設性夥伴關係	江澤民與夏爾瑪總統會談聲明	1996.11.30
巴基斯坦		全面合作夥伴關係	江澤民與萊加利總統會談聲明	1996.12.2

 

資料來源：施子中，「中共推動大國外交與建構夥伴關係之研析」，戰略與國際研究，第一卷第三期（民88年7月），頁21。

 

1983年美國國務卿舒茲（George P. Shultz）重新檢視美國對中共的戰略關係，開始確立美國以「新現實主義」為思想的新中國政策原則。[8]美國不再以「平行利益」的戰略關係來看待中共的地位，而強調雙方長期的穩定關係，並開始重視中共成為區域性強權的可能性。雷根總統在1988年的《美國國家戰略報告》就再次確定美國對於中共的地位已不再從單純的地緣戰略作考量，而從更務實的角度做國家戰略思維，報告指出「美國謀求與中共建立一種密切、友好的合作關係，但不締結任何聯盟，也不抱有一方是另外一方的政治或戰略『牌』的幻想。簡而言之，雙方雖然承認政治體制上的差異，但也體認到，在許多意見一致的共同領域中，一方對另一方的重要性。」[9]布希政權在其「世界新秩序」概念下，也以現實考量為思維，延續雷根時期與中共進行「建設性關係」的政策。除希望確立以美國價值觀為主的世界體制，持續擴展自由市場經濟，也希望藉由已經穩定成長的美中（共）關係，在政治、經濟、軍事與民間交流下，將中共納入以美國為主導的世界秩序體制下。[10]即使是在六四天安門事件後，雖然對中共進行短暫經濟制裁，但是仍然堅持持續與中共的交往政策，因為孤立中共是更危險的，如此一來，美國將無法使中共納入世界體制，迫使其放棄改革開放，對於美國的經濟亦無好處。[11]柯林頓既布希上台後更是續擴展與中共的全面關係，更在1997年與中共發展「建設性戰略夥伴關係」。[12]藉由深入交往與擴大美國價值、傳播市場理念等持續影響中共。[13]美國國家安全顧問雷克（Anthony Lake）就明白點明美國交往推廣民主的真正意涵：「民主的擴散將幫助解決所有其他的美國外交政策問題，因為這個做法不侵犯人權，不攻擊鄰邦，可避免限制性的貿易政策、恐怖主義，或是產生難民。」[14]美國持續與中共在政治與軍事上的交往，除了希望中共在軍事上不要錯估美國的實力，對國際形勢有更清楚的認知之外，即是希望藉由不斷的政治與民間交流將美國式的民主思想在中國大陸紮下深厚的基礎，從內外兩方面促使中共進行一定的政治改革。另一方面，以中共在亞太地區區域強權的角色，美國在諸如北韓飛彈問題、南亞核武擴散問題、南北韓統一問題、南海區域共同開發問題，以及台海穩定問題等議題方面，都必須尋求與中共達成某一程度的共識，停止交流將使美國無法在這些議題施展，也會迫使中共對於美國的敵意加深，如此不符美國國家安全利益。

 

對於美國的交往政策，中共則對美國的國家戰略作為認知為主要三點：[15]（1）經濟上以推行貿易自由化，爭取利於美國的商機，提高亞洲地區商品的佔有率；（2）軍事上延續冷戰時期的太平洋沿海部署，確保美國在亞太地區的主導地位，以及政治與經濟利益；（3）意識型態上極力推銷美國式的民主、人權和自由市場觀念，企圖以美國模式塑造其他國家。基於上述的認知，中共對於美國的任何政治與軍事上的交往軍事抱持保留態度，並認為美國強化美日安保條約等作為是對於中共進行實質圍堵。[16]同時雙方經過三任總統的軍事交流後，在軍事上的互信仍舊不足，特別是針對台灣問題。[17]同時經濟成長也使中共得以在軍事上進行現代化，促使中共軍力與戰略進行改變。[18]1999年美國參議員考克斯（Christopher Cox）報告的出現，對於中共由軍事及民間交流管道竊取美國核武機密與軍事敏感技術的指控與疑慮，以及美國主導的北約轟炸行動誤炸中共駐南斯拉夫大使館事件，更讓中共強烈質疑美國事實上視中共為其敵人。[19]這些事件讓美中（共）軍事交流一度中斷，也從而迫使美國與中共的軍事交流進行便得更戒慎小心。[20]因此美國除繼續強化與中共之間的政治與民間交流，使中共持續進行開放改革外，就軍事交流方面，則將是保持一定程度的持續接觸，除使中共軍方能更加了解國際局勢及更具開放性思考，避免其作出錯誤判斷外，也使中共了解美國對於其在亞太盟邦國家（日本、南韓、澳洲、菲律賓、泰國與台灣）的安全保障承諾執行的決心。[21]

 

二、經貿交往路線的延續

 

美國與中共的經貿往來從雷根時期的紮根，到布希時期與亞太經濟一起的蓬勃發展，中共在中國大陸的經濟改革已經對全球經濟產生重大的影響。中共的全球經貿定位在亞太金融風暴中更確定美國的思維正確，也就是作為亞太區域穩定的重要因子，從1978年鄧小平進行改革開放到1997年為止十八年，中共成為全球第三大貿易體。[22]中共在經濟上的快速崛起成長比起美國從1870年到1900年、台灣從1960年到1990年的速度還快。[23]

 

中共雖然已不是在經濟上閉關自守的國家，但是其仍然未加入以美國為首的國際經貿機構。[24]美國如欲使中共融入國際經濟體系，使中共變成更具和平性質，美國就必須持續使中共的經濟成長率能保持一定水準的成長，而不是迫使其放棄經濟開放，如此才符合美國國家戰略的長期利益。雖然在考克斯報告出爐後，引起美國與中共之間關係是否需要調整的爭議，甚至引起立法單位強化在人權議題與經濟議題掛勾及經濟制裁的聲浪。但是美國對於與中共繼續進行經貿關係卻勢必更加擴展，而不能因此倒退，同樣的明確原則在中共在台灣2000年3月18號總統選舉前發表「一個中國政策白皮書」，引起國會及一般大眾反感之際，態度更加明顯。因為持續美國從雷根時期打下的經貿關係，對於美國有極大的利益，而如果對於中共進行任何形式的經貿制裁，除非這種經貿制裁是經過精心策劃，否則不只是無法達到迫使中共改變其政策制定的目標，反而還會損害到美國自身的商業利益。[25]

 

美國從雷根總統到柯林頓總統對中共一貫的經貿戰略，其有幾點國家戰略意義：[26]

1、 正常貿易有利於美國利益：不管是給予中共最惠國待遇抑或是永久最惠國待遇，都不會影響到美國對於輸出敏感機密至中共的限制。相反的，正常貿易關係的延續與擴大，將可以使美國直接使企業自由化的觀念在中國大陸宣傳與擴展，解除中共的貿易障礙，使中共不得不接受國內市場結構重整，也使得中共必須受國際經濟法則的規範。[27]

2、 保護美國國家安全與促進大陸民主化進度：中國大陸的自由市場經濟是短暫不過數年的事，因此美國持續從雷根至柯林頓三任總統的正常經貿政策，將可以使中共的自由經貿持續下去。中共接受國際經貿組織的約束，如由美國主導的世界貿易組織（WTO），美國將可以在經貿議題上使中共接受美國某程度上的控制。中國經貿繁榮後，使中國大陸人民享有更多的財富與個人自由，並會接受美國在文化及意識型態思想上的影響，從而迫使中共不得不在政治上也進行政治民主。[28]

3、 美國與中共持續經貿交流，將使雙方經濟利益互蒙其利：中共為求經濟持續成長，將會集中精力發展經濟和擴大對外經濟關係。[29]中共的戰略發展也將不會重回冷戰時期為求以安全為中心的發展戰略，而自外於國際社會。[30]同時，中共將無法阻止經貿活動中的外國觀念進入中國大陸。[31]

 

另外美國經濟也從以往的傳統工業經濟逐漸演變成以高科技為主的產業發展，美國自柯林頓政府經濟成長開始，目前正處於史上最長的經濟擴張期，目前這場經濟轉型的重大程度，和過去的工業革命不相上下，柯林頓將這種美國目前的經濟成長稱之為「新經濟」。[32]資訊經濟比較海闊天空，它不需要生產線，只要有好的構想就能與人競爭。不過，它的競爭也比較激烈。資訊很容易抄襲和複製，也因此必須使中共遵循國際經濟法規，尊重智慧財產權，開放大陸電信市場，讓美國得以在大陸這塊廣大電信市場上佔有一席之地，使美國經濟熱潮得以延續至廿一世紀。在2000年4月4日華爾街股市經歷前所未有的狂震，以目前經濟體制而言對民眾可能同時帶來利益和危險，尤其目前美國經濟對科技依賴很深，[33]必須繼續使美國經濟在一定可控制的程度下持續成長下去，也因此美國與中共的經貿合作關係將繼續其一貫立場，也就是在合作中尋求雙方最大利益。

 

第二節  戰略決策

 

國際關係學方面的學者長期以來一直關心是什麼因素構成了用於一個國家政策研究的適當分析層次和單位，肯尼士•瓦茲（Kenneth N. Waltz）認為，其分析層次可分為三個不同的層次：個人、國家、國際體系。[34]在第三、四章的分析中，吾人可以看出在美國思考其國家戰略走向時，除了受到國際戰略環境因素影響外，總統的行政官僚或諮詢單位，如國務卿、國家安全顧問；以及立法部門如參眾兩院，均以其自身對中共的立場與想法影響美國對中共國家戰略的政策。因此從個人到部會，均或多或少參與國家政策制定。筆者在本節將就美國總統本身個人因素、國會，以及美國總統決策諮詢體系對制定美國對中共國家戰略上的影響程度，作一探討檢視。

 

一、總統個人因素

 

美國總統就像是舞台演員一樣，必須以各種不同的姿態與角色出現，他是國家元首、外交首長，也是維護和平的領袖。萬一國際局勢發生衝突，他還必須是解救衝突的救世主。不論是他的職責也好、抑或是基於良知，他所扮演的每一個角色都必須以美國國家利益以及總統個人的政治利益為前途。[35]

 

自從美國與中共關係進入正常化之後，美中（共）關係幾起幾落，儘管各種不以人的意志為轉移的客觀因素作用不小，但美中（共）雙方的人為力量有時卻達到了重要、甚至決定性的作用。以雷根初期對台灣的友好態度，使中共與美國的關係在雷根執政初期因為對台軍售問題而交惡。但是雷根總統在執政期間不斷在主觀或客觀上自我調適，儘量迎合美國人民與國家的期望和利益，這種自我調適的過程即是雷根行事富有彈性的表現。[36]雷根的政策彈性使其遭受部分共和黨保守派人士抨擊，但也使其獲得部分民主黨溫和派議員的支持，也使得其執政期間的對中共政策能得以順利施展。因此即使雷根本人具有強烈的反共色彩，但是與中共關係正常化與進行交流符合美國國家戰略目標，雷根即予以推行，也因此，這位對中共政權最不信任，態度也傾向台灣的美國總統，卻發展了自兩國關係正常化後最成功的對中共關係。[37]

 

布希總統基本上遵循雷根政策，雖然歷經六四天安門事件，曾經對中共進行短暫的經濟制裁，但是基於希望使中共透過和平演變的方式，誘使中共走向自由、民主的政治制度；以及在經濟上持續努力把中共融入國際經濟體系內，迫使中共採取自由導向的經濟制度等等因素，使布希政府仍然繼續與中共的交流。布希政府正好歷經冷戰與後冷戰的交接點，對於中共的角色與定位，則是希望透過多邊主義與區域對話的方式，規範中共的行為，在積極方面希望使中共成為國際與亞太地區的安定力量，消極方面則是至少希望中共不要成為美國國家安全利益上的負面因素。[38]唯布希在執政後期面臨國內經濟低迷不振，以及總統大選的考量，在敏感的美國對台軍售方面，打破自1982年以來逐年降低對台軍售金額的事實，[39]打破出售F－16戰機給台灣的禁令，使「八一七公報」的位階受到挑戰，也使中共對於美國恪守「一個中國原則」誠意的疑慮再度升高。[40]雖然布希總統1993年來台訪問時強調出售F－16戰機給台灣是正確的，[41]對於平衡海峽兩岸軍力有一定的幫助，符合美國的國家利益，[42]但同時也反映出某一程度總統基於自身利益考量所做的決策。[43]

 

柯林頓總統在其一九九二年在競選期間，曾對布希總統的中國政策大加批評，其更曾誓言『絕不縱容由巴格達到北京的暴君』。[44]但當其上任後，由於擔心不續予中共最惠國待遇可能對美國國內經濟造成衝擊，乃於1993年5月28日，簽署第12850號行政命令續給予中共最惠國待遇十二個月，惟自1994年7月3日起之一年，將視中共未來在人權問題等方面是否有顯著改善而決定是否給予其最惠國待遇，[45]顯見政策的制定無法完全就其個人主觀好惡而有所取決。但是柯林頓總統之後對中共的交往則是更進一步，從「建設性戰略夥伴關係」，一直到支持中共加入WTO，柯林頓對於追求美國在經濟上的國家利益一直不遺餘力。但是就敏感的兩岸問題方面，柯林頓對於中共的承諾則使美國對中共國家戰略決策選擇性便得更加狹小，無模糊地帶及轉圜空間。柯林頓政府向台灣施加外交壓力的政策，始於1995年李登輝總統訪美之時。這項訪問激怒了中共，接著便發生海峽飛彈危機。柯林頓為了化解危機，致函中共國家主席江澤民，對美國的兩岸政策提出一連串保證。其後數年，中共當局便不斷催促美國，要把這些保證對外公開。柯林頓起初還加以抗拒，但在1998年訪問上海時，就公開表示，「我們不支持台灣獨立，或兩個中國，或一中一台；我們不認為台灣應該成為任何以國家為加入要件的國際組織的成員」，這正是他在致江澤民函件中所作的保證，也是台海兩岸所熟知的柯林頓「三不」。[46]他在中國大陸的土地上作如此強有力的無條件公開聲明，打破了歷任總統的先例，讓中共當局無比振奮，立即呼籲台灣當局「要面對現實」，與北京展開統一會談。美國政府官員事後雖一再強調，柯林頓的三不政策，只不過在重述過去的政策，但其他美國專家及台灣的學者卻強烈的表示不能同意，因為柯林頓這項宣示，已把美國過去刻意針對兩岸關係所保持的模糊地帶消除。[47]對於台灣，美國就變得比以往更加刻意要求與中共坐上談判桌，也使得台灣的處境愈形艱難。[48]

 

就大體上而言，總統個人因素對於美國國家戰略制定有一定程度的影響，除非其個人行事風格具有彈性，並能考量到未來政策制定上的延續性與彈性，否則其因選舉因素或是個人言論將是會使往後的接續者在制定政策上產生一定程度的影響，因為其將面臨延續或是終止其前任總統政策的抉擇。此外總統當時所處國際形勢以及其對於國際局勢關心程度，也會影響其國家政策產出，如果其比較關注國內因素，其將會以國內自身需求為出發點，其所能供選擇的戰略決策眼界將更形狹小。

 

二、總統諮詢系統

 

美國總統的諮詢系統常是國家戰略決策的意見提供者與參與決策者之一。美國總統在做國家戰略決策時的諮詢系統可以從兩種結構加以觀察，一是從其內部組織，一是從其外部組織。內部組織的重點是強調總統與「情報」的關係，也就是國家戰略決策過程中，蒐集、處理、評估與解釋事實與資料的角色。[49]外部關係系統則是總統的諮詢系統，指一些個人、團體或顧問機構，他們雖然對總統提供情報資料或政策制定過程，但是他們既不為政府所任命，也不受政府僱用，也就是臨時的諮詢任務。（美國總統諮詢系統組織表詳參閱表2）

 

表2  美國總統諮詢系統組織表

 

內部組織	外部關係
9、內閣閣員 2、白宮行政人員 9、總統常設顧問機構 9、行政部會間之顧問委員會