美國對中共國家戰略一致性分析

The Strategic Unanimity Analysis of America toward Communist China

 

摘要

 

在國際列強戰略關係轉變的例子中，美國與中共雙方的互動無疑是最具戲劇化的。美國與中共之間的關係糾葛複雜，是因為以美國的歐亞地緣戰略觀點來分析，美國必須要與亞洲陸權的中共保持合作的關係，才能有效的施展。因此把商業利益與戰略觀點兩者結合起來，美國與中共雙方的互動關係不僅具有戰略利益，更有經濟上的利益。是逢今年2000年美國總統大選，共和黨與民主黨總統候選人各自提出未來與中共互動的藍圖，牽扯美中台三方的關係。筆者試圖檢視美國從雷根總統開始至柯林頓總統任期為止，其對於中共的國家戰略在思維上及國家戰略決策制定上的改變，並從而探討美國對中共國家戰略是否具有其一致性，亦或是在這一致性中會受所謂的變數所影響，而改變其制定方針，以作為未來美國對中共國家戰略走向之預測。

 

Among the cases of international powerful countries’ changing strategic relationships, the interaction between the U. S. and Communist China is undoubtedly the most dramatic above all.  The complicated relationship is caused by, in the view of America’s Euro-Asian geographical features, that America must keep a cooperative relation with Communist China who owns the major landed power in Asia in order to work out effectively.  Thus, combining the commercial interest and strategic point of view, the interaction between the U. S. and Communist China has not only strategic but economic interests.  Coming across the President Election of The United States 2000, the Republic Party and the Democratic Party’s candidates put forth the blueprints of interaction with Communist China in the future respectively that intertwines America, Communist China, and Taiwan.  The researcher tries to examine the changes on thoughts and setting national strategic policies toward Communist China of the U. S., from President Regan to President Clinton’s term of office; and further discuss whether there will be an unanimity or will change the direction of policy that is influenced by so-called variables, to be the criterion of predicting America’s strategic tendency toward Communist China in the future.

 

關鍵字：美國 中共 國家戰略

Key words: America (the U. S. or the United States), Communist China (the People’s Republic of China or China), and national strategy.

第一節  戰略思維

 

從國家在制定國家政策目標來看，雖然每個國家的目標有些不同，但是基本上仍是著重在幾個層面來思考：[1]（1）國家安全；（2）國家經濟市場繁榮；（3）國家領土擴張；（4）維護或傳播意識型態。一國的國家戰略思維面向也主要是以這幾個層面來加以思考規劃。美國在亞太地區主要的威脅對象，也是最大的經濟合作對象，即是中共。制定對中共的國家戰略，即必須對中共的角色有一明確的清楚認知。周煦認為，從中共在外交上的角色來看，中共主要顯現出四種角色：[2]（1）積極而獨立的大國；（2）馬克思主義的維護者；（3）第三世界的支持者；（4）反對霸權主義者。積極而獨立的大國與第三世界的支持者是中共一直扮演的角色，馬克思主義的維護者在則是後冷戰時期前蘇聯瓦解後所扮演的新角色。至於「反霸」主義者，由於中共認定在後冷戰時期後，美國儼然成為世界唯一超強霸權，其一連串在亞太盟國加強軍事聯盟關係的動作被視為對於中共的實際圍堵動作，因此美國也成為中共主要國家安全威脅。[3]美國面對中共的認知，其在戰略思維上即必須有其堅持性及調整彈性。

 

一、審慎的持續交往

 

美國在冷戰時期的戰略思維，是站在傳統地緣政治的「現實主義」思想，美國拉攏中共是為了圍堵另一個共產政權蘇聯。美國對於與中共的關係是根植於幾點觀念：[4]（1）美國與中共在傳統地緣政治上有著「平行利益」，也就是對於對抗蘇聯的擴張與日本軍國主義復甦的疑慮；（2）如果美國與中共的關係沒有進展，雙方關係一定會倒退，美國必須就雙方既有關係上尋求更加緊密的聯盟；（3）中共為了要與美國建立起正常關係，就必須在台灣問題方面接受美國的方案，也就是不以武力解決台灣問題。冷戰時期的美國對中共國家戰略多少可以反映出當時美國在國際局勢上的孤立，韓丁（William H. Hinton）就認為自1949年起美國對中共實施封鎖與禁運以孤立中共，事實上是失敗的，因為被孤立的不是中共，而是美國本身，支持中共建設與改革中國大陸的生活水準，與中共關係正常化，將可以影響世界局勢。[5]

 

美國與中共的關係在雷根總統任期前半段仍是依循1970年代美國的國家戰略思維，也就是以軍事戰略為中心思想，聯結中共抵制蘇聯。但是隨著雙方關係進展，美國開始意識到，不能再以70年代的思想來看待中共的地位，美國與中共的關係不再只是所謂的台灣問題與聯合抗蘇問題。美國認為美國與中共的關係基本上已經逐漸成熟，過去的偏重地緣戰略與軍事戰略的概念，已不是美國對中共國家戰略的主要基礎，在這種轉變下，應該採取「更實際、務實」的態度來處理與中共的關係，也就是建立一種穩定並符合雙方利益的關係。[6]由於在雷根總統任期中期後，中共開始調整其外交政策，進行獨立自主之外交戰略，在1982年10月4日重新與蘇聯進行副外長級交流，並在此後開始與其他國家建構多樣性的夥伴關係，逐漸跳出美－中（共）－蘇的三角架構。[7]（中共建立夥伴關係一覽表詳參閱表1）

 

 

 

 

表1  中共建立夥伴關係一覽表

 

國家	關係	名稱	公報或宣言	日期
美國	戰略夥伴	建設性戰略夥伴關係	中（共）美聯合聲明	1997.10.29
俄羅斯		戰略協作夥伴關係	關於世界多極化和建立國際新秩序聯合聲明	1996.4.25
法國	全面合作	全面夥伴關係	中（共）法聯合公報	1997.5.16
英國		建設性夥伴關係	中（共）英聯合聲明	1998.10.6
日本		和平與發展的友好合作夥伴關係	中（共）日聯合宣言	1998.11.26
加拿大	全面合作	全面合作夥伴關係	中（共）加聯合聲明	1997.11.28
墨西哥		全面合作夥伴關係	中（共）墨聯合聲明	1997.12. 1
哈薩克		全面合作夥伴關係	江澤民與那札巴耶夫總統會談聲明	1997.2.21
歐盟		長期穩定的建設性夥伴關係	中（共）－歐盟領導人會晤聯合聲明	1998.4.2
南非		建設性夥伴關係	胡錦濤與姆貝基會談聲明	1999.2.2
東協	睦鄰互信友好	睦鄰互信夥伴關係	中（共）與東協國家元首會晤聯合聲明	1997.12.16
南韓		合作夥伴關係	中（共）聯合聲明	1998.11.12
南亞		長期穩定睦鄰友好關係	江澤民在巴基斯坦議會中演講	1996.12.3
印度		面向廿一世紀的建設性夥伴關係	江澤民與夏爾瑪總統會談聲明	1996.11.30
巴基斯坦		全面合作夥伴關係	江澤民與萊加利總統會談聲明	1996.12.2

 

資料來源：施子中，「中共推動大國外交與建構夥伴關係之研析」，戰略與國際研究，第一卷第三期（民88年7月），頁21。

 

1983年美國國務卿舒茲（George P. Shultz）重新檢視美國對中共的戰略關係，開始確立美國以「新現實主義」為思想的新中國政策原則。[8]美國不再以「平行利益」的戰略關係來看待中共的地位，而強調雙方長期的穩定關係，並開始重視中共成為區域性強權的可能性。雷根總統在1988年的《美國國家戰略報告》就再次確定美國對於中共的地位已不再從單純的地緣戰略作考量，而從更務實的角度做國家戰略思維，報告指出「美國謀求與中共建立一種密切、友好的合作關係，但不締結任何聯盟，也不抱有一方是另外一方的政治或戰略『牌』的幻想。簡而言之，雙方雖然承認政治體制上的差異，但也體認到，在許多意見一致的共同領域中，一方對另一方的重要性。」[9]布希政權在其「世界新秩序」概念下，也以現實考量為思維，延續雷根時期與中共進行「建設性關係」的政策。除希望確立以美國價值觀為主的世界體制，持續擴展自由市場經濟，也希望藉由已經穩定成長的美中（共）關係，在政治、經濟、軍事與民間交流下，將中共納入以美國為主導的世界秩序體制下。[10]即使是在六四天安門事件後，雖然對中共進行短暫經濟制裁，但是仍然堅持持續與中共的交往政策，因為孤立中共是更危險的，如此一來，美國將無法使中共納入世界體制，迫使其放棄改革開放，對於美國的經濟亦無好處。[11]柯林頓既布希上台後更是續擴展與中共的全面關係，更在1997年與中共發展「建設性戰略夥伴關係」。[12]藉由深入交往與擴大美國價值、傳播市場理念等持續影響中共。[13]美國國家安全顧問雷克（Anthony Lake）就明白點明美國交往推廣民主的真正意涵：「民主的擴散將幫助解決所有其他的美國外交政策問題，因為這個做法不侵犯人權，不攻擊鄰邦，可避免限制性的貿易政策、恐怖主義，或是產生難民。」[14]美國持續與中共在政治與軍事上的交往，除了希望中共在軍事上不要錯估美國的實力，對國際形勢有更清楚的認知之外，即是希望藉由不斷的政治與民間交流將美國式的民主思想在中國大陸紮下深厚的基礎，從內外兩方面促使中共進行一定的政治改革。另一方面，以中共在亞太地區區域強權的角色，美國在諸如北韓飛彈問題、南亞核武擴散問題、南北韓統一問題、南海區域共同開發問題，以及台海穩定問題等議題方面，都必須尋求與中共達成某一程度的共識，停止交流將使美國無法在這些議題施展，也會迫使中共對於美國的敵意加深，如此不符美國國家安全利益。

 

對於美國的交往政策，中共則對美國的國家戰略作為認知為主要三點：[15]（1）經濟上以推行貿易自由化，爭取利於美國的商機，提高亞洲地區商品的佔有率；（2）軍事上延續冷戰時期的太平洋沿海部署，確保美國在亞太地區的主導地位，以及政治與經濟利益；（3）意識型態上極力推銷美國式的民主、人權和自由市場觀念，企圖以美國模式塑造其他國家。基於上述的認知，中共對於美國的任何政治與軍事上的交往軍事抱持保留態度，並認為美國強化美日安保條約等作為是對於中共進行實質圍堵。[16]同時雙方經過三任總統的軍事交流後，在軍事上的互信仍舊不足，特別是針對台灣問題。[17]同時經濟成長也使中共得以在軍事上進行現代化，促使中共軍力與戰略進行改變。[18]1999年美國參議員考克斯（Christopher Cox）報告的出現，對於中共由軍事及民間交流管道竊取美國核武機密與軍事敏感技術的指控與疑慮，以及美國主導的北約轟炸行動誤炸中共駐南斯拉夫大使館事件，更讓中共強烈質疑美國事實上視中共為其敵人。[19]這些事件讓美中（共）軍事交流一度中斷，也從而迫使美國與中共的軍事交流進行便得更戒慎小心。[20]因此美國除繼續強化與中共之間的政治與民間交流，使中共持續進行開放改革外，就軍事交流方面，則將是保持一定程度的持續接觸，除使中共軍方能更加了解國際局勢及更具開放性思考，避免其作出錯誤判斷外，也使中共了解美國對於其在亞太盟邦國家（日本、南韓、澳洲、菲律賓、泰國與台灣）的安全保障承諾執行的決心。[21]

 

二、經貿交往路線的延續

 

美國與中共的經貿往來從雷根時期的紮根，到布希時期與亞太經濟一起的蓬勃發展，中共在中國大陸的經濟改革已經對全球經濟產生重大的影響。中共的全球經貿定位在亞太金融風暴中更確定美國的思維正確，也就是作為亞太區域穩定的重要因子，從1978年鄧小平進行改革開放到1997年為止十八年，中共成為全球第三大貿易體。[22]中共在經濟上的快速崛起成長比起美國從1870年到1900年、台灣從1960年到1990年的速度還快。[23]

 

中共雖然已不是在經濟上閉關自守的國家，但是其仍然未加入以美國為首的國際經貿機構。[24]美國如欲使中共融入國際經濟體系，使中共變成更具和平性質，美國就必須持續使中共的經濟成長率能保持一定水準的成長，而不是迫使其放棄經濟開放，如此才符合美國國家戰略的長期利益。雖然在考克斯報告出爐後，引起美國與中共之間關係是否需要調整的爭議，甚至引起立法單位強化在人權議題與經濟議題掛勾及經濟制裁的聲浪。但是美國對於與中共繼續進行經貿關係卻勢必更加擴展，而不能因此倒退，同樣的明確原則在中共在台灣2000年3月18號總統選舉前發表「一個中國政策白皮書」，引起國會及一般大眾反感之際，態度更加明顯。因為持續美國從雷根時期打下的經貿關係，對於美國有極大的利益，而如果對於中共進行任何形式的經貿制裁，除非這種經貿制裁是經過精心策劃，否則不只是無法達到迫使中共改變其政策制定的目標，反而還會損害到美國自身的商業利益。[25]

 

美國從雷根總統到柯林頓總統對中共一貫的經貿戰略，其有幾點國家戰略意義：[26]

1、 正常貿易有利於美國利益：不管是給予中共最惠國待遇抑或是永久最惠國待遇，都不會影響到美國對於輸出敏感機密至中共的限制。相反的，正常貿易關係的延續與擴大，將可以使美國直接使企業自由化的觀念在中國大陸宣傳與擴展，解除中共的貿易障礙，使中共不得不接受國內市場結構重整，也使得中共必須受國際經濟法則的規範。[27]

2、 保護美國國家安全與促進大陸民主化進度：中國大陸的自由市場經濟是短暫不過數年的事，因此美國持續從雷根至柯林頓三任總統的正常經貿政策，將可以使中共的自由經貿持續下去。中共接受國際經貿組織的約束，如由美國主導的世界貿易組織（WTO），美國將可以在經貿議題上使中共接受美國某程度上的控制。中國經貿繁榮後，使中國大陸人民享有更多的財富與個人自由，並會接受美國在文化及意識型態思想上的影響，從而迫使中共不得不在政治上也進行政治民主。[28]

3、 美國與中共持續經貿交流，將使雙方經濟利益互蒙其利：中共為求經濟持續成長，將會集中精力發展經濟和擴大對外經濟關係。[29]中共的戰略發展也將不會重回冷戰時期為求以安全為中心的發展戰略，而自外於國際社會。[30]同時，中共將無法阻止經貿活動中的外國觀念進入中國大陸。[31]

 

另外美國經濟也從以往的傳統工業經濟逐漸演變成以高科技為主的產業發展，美國自柯林頓政府經濟成長開始，目前正處於史上最長的經濟擴張期，目前這場經濟轉型的重大程度，和過去的工業革命不相上下，柯林頓將這種美國目前的經濟成長稱之為「新經濟」。[32]資訊經濟比較海闊天空，它不需要生產線，只要有好的構想就能與人競爭。不過，它的競爭也比較激烈。資訊很容易抄襲和複製，也因此必須使中共遵循國際經濟法規，尊重智慧財產權，開放大陸電信市場，讓美國得以在大陸這塊廣大電信市場上佔有一席之地，使美國經濟熱潮得以延續至廿一世紀。在2000年4月4日華爾街股市經歷前所未有的狂震，以目前經濟體制而言對民眾可能同時帶來利益和危險，尤其目前美國經濟對科技依賴很深，[33]必須繼續使美國經濟在一定可控制的程度下持續成長下去，也因此美國與中共的經貿合作關係將繼續其一貫立場，也就是在合作中尋求雙方最大利益。

 

第二節  戰略決策

 

國際關係學方面的學者長期以來一直關心是什麼因素構成了用於一個國家政策研究的適當分析層次和單位，肯尼士•瓦茲（Kenneth N. Waltz）認為，其分析層次可分為三個不同的層次：個人、國家、國際體系。[34]在第三、四章的分析中，吾人可以看出在美國思考其國家戰略走向時，除了受到國際戰略環境因素影響外，總統的行政官僚或諮詢單位，如國務卿、國家安全顧問；以及立法部門如參眾兩院，均以其自身對中共的立場與想法影響美國對中共國家戰略的政策。因此從個人到部會，均或多或少參與國家政策制定。筆者在本節將就美國總統本身個人因素、國會，以及美國總統決策諮詢體系對制定美國對中共國家戰略上的影響程度，作一探討檢視。

 

一、總統個人因素

 

美國總統就像是舞台演員一樣，必須以各種不同的姿態與角色出現，他是國家元首、外交首長，也是維護和平的領袖。萬一國際局勢發生衝突，他還必須是解救衝突的救世主。不論是他的職責也好、抑或是基於良知，他所扮演的每一個角色都必須以美國國家利益以及總統個人的政治利益為前途。[35]

 

自從美國與中共關係進入正常化之後，美中（共）關係幾起幾落，儘管各種不以人的意志為轉移的客觀因素作用不小，但美中（共）雙方的人為力量有時卻達到了重要、甚至決定性的作用。以雷根初期對台灣的友好態度，使中共與美國的關係在雷根執政初期因為對台軍售問題而交惡。但是雷根總統在執政期間不斷在主觀或客觀上自我調適，儘量迎合美國人民與國家的期望和利益，這種自我調適的過程即是雷根行事富有彈性的表現。[36]雷根的政策彈性使其遭受部分共和黨保守派人士抨擊，但也使其獲得部分民主黨溫和派議員的支持，也使得其執政期間的對中共政策能得以順利施展。因此即使雷根本人具有強烈的反共色彩，但是與中共關係正常化與進行交流符合美國國家戰略目標，雷根即予以推行，也因此，這位對中共政權最不信任，態度也傾向台灣的美國總統，卻發展了自兩國關係正常化後最成功的對中共關係。[37]

 

布希總統基本上遵循雷根政策，雖然歷經六四天安門事件，曾經對中共進行短暫的經濟制裁，但是基於希望使中共透過和平演變的方式，誘使中共走向自由、民主的政治制度；以及在經濟上持續努力把中共融入國際經濟體系內，迫使中共採取自由導向的經濟制度等等因素，使布希政府仍然繼續與中共的交流。布希政府正好歷經冷戰與後冷戰的交接點，對於中共的角色與定位，則是希望透過多邊主義與區域對話的方式，規範中共的行為，在積極方面希望使中共成為國際與亞太地區的安定力量，消極方面則是至少希望中共不要成為美國國家安全利益上的負面因素。[38]唯布希在執政後期面臨國內經濟低迷不振，以及總統大選的考量，在敏感的美國對台軍售方面，打破自1982年以來逐年降低對台軍售金額的事實，[39]打破出售F－16戰機給台灣的禁令，使「八一七公報」的位階受到挑戰，也使中共對於美國恪守「一個中國原則」誠意的疑慮再度升高。[40]雖然布希總統1993年來台訪問時強調出售F－16戰機給台灣是正確的，[41]對於平衡海峽兩岸軍力有一定的幫助，符合美國的國家利益，[42]但同時也反映出某一程度總統基於自身利益考量所做的決策。[43]

 

柯林頓總統在其一九九二年在競選期間，曾對布希總統的中國政策大加批評，其更曾誓言『絕不縱容由巴格達到北京的暴君』。[44]但當其上任後，由於擔心不續予中共最惠國待遇可能對美國國內經濟造成衝擊，乃於1993年5月28日，簽署第12850號行政命令續給予中共最惠國待遇十二個月，惟自1994年7月3日起之一年，將視中共未來在人權問題等方面是否有顯著改善而決定是否給予其最惠國待遇，[45]顯見政策的制定無法完全就其個人主觀好惡而有所取決。但是柯林頓總統之後對中共的交往則是更進一步，從「建設性戰略夥伴關係」，一直到支持中共加入WTO，柯林頓對於追求美國在經濟上的國家利益一直不遺餘力。但是就敏感的兩岸問題方面，柯林頓對於中共的承諾則使美國對中共國家戰略決策選擇性便得更加狹小，無模糊地帶及轉圜空間。柯林頓政府向台灣施加外交壓力的政策，始於1995年李登輝總統訪美之時。這項訪問激怒了中共，接著便發生海峽飛彈危機。柯林頓為了化解危機，致函中共國家主席江澤民，對美國的兩岸政策提出一連串保證。其後數年，中共當局便不斷催促美國，要把這些保證對外公開。柯林頓起初還加以抗拒，但在1998年訪問上海時，就公開表示，「我們不支持台灣獨立，或兩個中國，或一中一台；我們不認為台灣應該成為任何以國家為加入要件的國際組織的成員」，這正是他在致江澤民函件中所作的保證，也是台海兩岸所熟知的柯林頓「三不」。[46]他在中國大陸的土地上作如此強有力的無條件公開聲明，打破了歷任總統的先例，讓中共當局無比振奮，立即呼籲台灣當局「要面對現實」，與北京展開統一會談。美國政府官員事後雖一再強調，柯林頓的三不政策，只不過在重述過去的政策，但其他美國專家及台灣的學者卻強烈的表示不能同意，因為柯林頓這項宣示，已把美國過去刻意針對兩岸關係所保持的模糊地帶消除。[47]對於台灣，美國就變得比以往更加刻意要求與中共坐上談判桌，也使得台灣的處境愈形艱難。[48]

 

就大體上而言，總統個人因素對於美國國家戰略制定有一定程度的影響，除非其個人行事風格具有彈性，並能考量到未來政策制定上的延續性與彈性，否則其因選舉因素或是個人言論將是會使往後的接續者在制定政策上產生一定程度的影響，因為其將面臨延續或是終止其前任總統政策的抉擇。此外總統當時所處國際形勢以及其對於國際局勢關心程度，也會影響其國家政策產出，如果其比較關注國內因素，其將會以國內自身需求為出發點，其所能供選擇的戰略決策眼界將更形狹小。

 

二、總統諮詢系統

 

美國總統的諮詢系統常是國家戰略決策的意見提供者與參與決策者之一。美國總統在做國家戰略決策時的諮詢系統可以從兩種結構加以觀察，一是從其內部組織，一是從其外部組織。內部組織的重點是強調總統與「情報」的關係，也就是國家戰略決策過程中，蒐集、處理、評估與解釋事實與資料的角色。[49]外部關係系統則是總統的諮詢系統，指一些個人、團體或顧問機構，他們雖然對總統提供情報資料或政策制定過程，但是他們既不為政府所任命，也不受政府僱用，也就是臨時的諮詢任務。（美國總統諮詢系統組織表詳參閱表2）

 

表2  美國總統諮詢系統組織表

 

內部組織	外部關係
9、內閣閣員 2、白宮行政人員 9、總統常設顧問機構 9、行政部會間之顧問委員會 9、特設顧問小組（有時其性質是不公開） 6、特任代表或顧問以從事特定任務	9、總統私人顧問與政治上的盟友 2、白宮顧問委員會 9、白宮會議 9、白宮工作小組 9、白宮特設研究委員會 6、白宮諮詢人員 7、白宮與學術單位聯絡人員 8、白宮行政機構委員會 9、白宮契約顧問機構[50]

 

資料來源：曹俊漢，”評析美國總統諮詢委員會的政策使命”，美國研究，第七卷第三期（民66年9月），頁100~102。筆者參照內容架構整理改繪。

 

總統的諮詢系統對於總統在國家戰略決策過程中的影響有幾點：[51]

1、 總統對特定事務（如對中共經貿及軍事議題）設立委員會等諮詢會議，可以引起公眾對於國家決策的注意，因為社會大眾可能對於議題不感興趣，諮詢系統可以彌補行政部門在向大眾作宣傳上的不足。

2、 特別的政策問題由專家組成的諮詢系統來處理將可產生其獨特的創意，而不會像行政部門依樣受限於教條的束縛。

3、 總統的諮詢系統是來自於社會各個不同階層的精英，其意見較易符合廣大民眾的利益而贏得普遍的支持，而且其效果較總統個人或行政部門的決議更具說服力。

4、 在傳統上，一些知名的學者並不願在行政體系謀一官半職，但是其會願意就某特定政策議題提供超然的意見，總統的諮詢體系可以網羅這類學者的意見，實質上獲得學者幫助政策制定的效果。

5、 行政部門雖然也會就政策性資料作一研究蒐集，然而由於諮詢機構範圍廣達各個階層面向，其所蒐集的資料與分析會更接近問題的中心點。

6、 諮詢系統所做出的政策建議往往會對政府易產生公眾的推動力，獲得社會大眾的支持。

 

美國總統諮詢系統對於國家戰略決策也有一定的影響，以內閣閣員而言，通常其卸任之後都會轉任民間企業的顧問或是擔任要職，因此經常會尋求借重本身在中國大陸的人脈關係找尋商機，因此其在對決策做出建議諮詢時通常多少會出自於自身利益的考量。例如季辛吉、雷根時期的國務卿海格等在政策上親中共的閣員皆是。[52]但是總統諮詢系統也常常會就與中共關係中敏感的議題形成相左的立場，例如在雷根時期出售FX戰機，國務卿海格與國防部長溫柏格意見即不太一致，對台軍售問題是否會傷害美國與中共關係的爭辯，成為雷根政府內部爭論的焦點；[53]又如布希總統出售F－16戰機給予台灣，可能損害美中（共）雙邊關係上，國務院及國家安全議會就持反對立場，軍方單位如國防部則基於台海軍力平衡的考量支持。[54]同樣的問題也出現在柯林頓政府2000年對台軍售議題上，關於是否出售「神盾級」驅逐艦給台灣的爭議上，行政部門的總統諮詢體系也與軍方諮詢體系出現不同的意見。[55]總的而言，總統的諮詢體系基本上均是以現實利益考量為出發點，因此雖然內部意見時有不同，但是其對於中共政策上的思維是不會相去太遠的，大抵均會遵循以把美國國家利益最大化為目的做出建議。

 

三、美國國會

 

對於美國而言，參與美國國家政策的部門遍及許多相關單位，但是實際掌握外交政策主導權的部門與個人，主要是總統與國會。美國立法部門參與國家政策制定有幾項途徑：[56]（1）決議案與政策聲明：就是經由一般或共同決議案的方式表達對國家政策的意見；（2）立法指導：國會有時候會以立法的方式為政策設定目標、指示原則或進行授權。在立法的過程中，國會議員會儘量徵求行政部門的意見，因此總統除了行使否決權之外，很難對該項立法表示不同意見；（3）立法約束：通常國會對抗總統最有效的方法之一是在授權或撥款立法時附加修正案，使得總統無法行使否決權；（4）非正式建議：當國家政策面臨重大危機時，總統經常會邀集國會領袖們共商因應之策，此時國會會利用此一機會提供非正式的建議；（5）政策監督：國會可以利用各種委員會聽證會的機會，質詢行政官員，並參與意見，尤其是眾議院外交事務委員會與參議院外交關係委員會兩者，對於行政單位制定美國對中共政策有一定的監督功用。

 

相對於行政部門在對中共政策制定上傾向中共的態度，美國國會在台灣議題上是傾向支持台灣的立場。並透過各種法案方式，迫使行政部門對中共政策制定上產生一定程度的壓力，例如美國立法部門從1996年起到柯林頓總統訪問中國大陸期間，均透過各種法案表達一定的立場。（立法部門從1996年至1998年友台法案詳參閱表3）

 

表3  立法部門從1996年至1998年友台法案表

 

日期	法案	主要內容
1996.03.12	眾議院通過《1995年外交振興法》	1、《台灣關係法》軍售條款優於《八一七公報》條文 2、支持台灣加入世貿組織
1996.03.14	眾議院外交事務委員會通過《台海安全議案》	1、 美國在台灣遭遇中國攻打時，協助台灣 2、 強調不會支持「一中一台」或 「兩個中國」
1997.11.07	眾院通過《美台反飛彈防禦合作法案》	責成國防部提出報告，說明如何協助台灣發展戰區飛彈防禦系統，抵禦中共飛彈威脅
1998.03.10	6月9日，眾議院以411票對0票通過270號決議案	促請柯林頓6月下旬訪問中國大陸時，要求北京承諾放棄對台用武或進行武力威脅
1998.07.12	7月10日，參院以92票對0票通過107號及30號共同決議案	1、 促請柯林頓要求中共宣示放棄對台動武、繼續提供台灣防禦性武器 2、 協助台灣加入國際貨幣基金會及其他經濟組織
1998.07.20	眾院通過301號共同決議案	1、 確認「台灣關係法」有關台灣的承諾，促請柯林頓要求中共放棄武力犯台 2、 支持台灣加入國際組織
1998.09.20	參眾兩院通過《1990財政年度國防授權法案》	1、 該法案條款中，包含有要求將台灣納入戰區飛彈防禦系統 2、 繼續出售武器給台灣
1998.10.09	眾議院以418票對0票，通過支持台灣參與世界衛生組織的共同決議案	主張美國政府「應該促成世界衛生組織作某種努力，使台灣以符合此一機構要求的方式或得有意義的參與。」

 

資料來源：張亞中、孫國祥，美國的中國政策－圍堵、交往、戰略夥伴，頁253。

 

由於中共在2000年軍力獲得大幅提昇，除自俄羅斯所購得的兩艘「現代級」驅逐艦建軍，復加以中共發表白皮書所引起的震撼，更使立法部門對於美國對中共政策制定上要求介入的著眼點更多。[57]美國聯邦參議院政府事務委員會主席湯普森（Fred Thompson）2000年4月5日在華府智庫「戰略暨國際研究中心（CSIS）」演講美中（共）關係時就表示，美國必須揚棄過去一貫模糊策略，而應清楚表明協助台灣抵禦中共威脅，同時售予台灣足夠的防禦武器。[58]共和黨眾議員狄雷（Tom DeLay）也在同一場合演說中認為，柯林頓政府一味討好中共，最終會變成以姑息希特勒而成為歷史殷鑑的英國首相張伯倫，美國唯有支持台灣，才是支持美國的價值觀，因此狄雷促請柯林頓支持台灣安全加強法。[59]

 

雖然在兩岸議題方面，立法部門是具有強力維護兩岸軍事平衡的傾向，但是對於後冷戰時期，美國與中共之間最重要的聯結議題－－經貿交流議題上，美國立法部門基本上則是將其當作與行政部門角力上的重要工具之一，其有兩個意義：

1、 立法部門支持持續與中共的經濟交往政策，既有利於美國經濟，亦可以使中共制度更加開放，符合美國國家安全利益。[60]例如在2000年美國眾議院共和黨領袖對柯林頓與中共間的經貿協定，表示要盡最大努力給予中共永久正常貿易關係（PNTR）。美國反對給予中共PNTR者，理由之一是中共對台灣的多方威脅，因此共和黨此一策略運用，係為PNTR案護航，並不令人意外。因藉著批評台海政策，可紓解反對者的不滿。沒有其他任何法案具有如此重要性。因為開放大陸市場，就是為中國人開放機會，使中國大陸藉著經貿自由認識到生活自由，終至獲得全面自由。[61]經貿交流等於是國家戰略實施項目之一，也使立法部門得以獲得政策制定參與的機會。

2、 立法部門可藉經貿議題與其他事項掛勾，對行政部門施壓。例如布希政府任期內的立法部門即利用給予中共最惠國待遇問題上，採取附加條件說來施壓美國行政部門對中共制定政策上的作為。[62]

             　

雖然國會對於美國對中共國家戰略決策有一定的影響力與制衡力量，但是受限於美國國會內包含許多特殊利益團體及遊說團體等，面對定期改選的壓力，對於輿論就變得比較敏感。[63]國會議員本身也會基於個人利益因素作考量，加上國會內委員會眾多，分散了國會的凝聚力量，使得對於國家戰略政策制定上的影響力受到一定程度的影響。[64]

 

第三節  變數：台灣問題

 

一、美國對台灣認知

 

台灣的存在一直是美國與中共兩國關係正常化的一個不確定因子。美國的台海政策基本上以「一法三公報」為規範，[65]也就是美國對「一個中國」原則、台灣安全、和平解決台灣問題等認知的基本立場，其重視和平解決台海問題的過程，而非結果。[66]在三個公報中，美國在台灣問題上對中共所做的讓步可以說是微乎其微，中共學者丁幸豪就認為：「整個問題並沒有徹底被解決，美國從來就沒有放棄過『一中一台』或『兩個中國』的立場。」[67]但是美國還是藉由與中共共同發表三個聯合公報，雙方就台灣問題達成表面上的一致，美國與中共的發展取得一定的成就。

 

美國持續與台海雙邊發展良好的關係，不願介入雙方敏感的統一話題，利用兩岸對峙的現況，在雙方和平解決爭端的前提下，追求美國最大的國家戰略利益，美國儘量不去對碰觸主權問題，也並不對任何一方做出承諾，從雷根至布希時期一直遵循此種原則。然而台灣的地位，隨著柯林頓訪問中共在上海所宣佈的三不政策，無疑遭到嚴重的壓縮，雖然有些台灣政府人士之前對務實外交就持反對態度，[68]但不可否認其對台灣未來國際空間的發展，影響不可不謂深遠。基本上，對於三不政策柯林頓政府是有兩種想法：（1）三不是在一個不敏感與不正式的場合發表，而且，美國沒有把三不寫在公報之中，或訴諸文字，其政治意義不強並不會對台灣形成實質的傷害；[69]（2）美國希望用三不換取中共在安全事務方面的讓步。其中包括使中共願意加入西方國家所主導的『飛彈技術管制協定』等等。[70]台灣的反制則是在中華民國總統李登輝先生提出所謂的「兩國論」之後，使得台灣是美國對中共國家戰略制定中的變數角色更加突顯。美國前國務卿季辛吉和前白宮國家安全顧問布里辛斯基就在1999年9月14日在華府戰略暨國際研究中心（CSIS）舉辦的研討會中表示，台海兩岸不應挑戰美國二十多年來的「一個中國」及「和平解決紛爭」的政策。布里辛斯基更是措辭強硬地說，台灣不應在未告知美國的情況下提出兩岸是「特殊國與國關係」的說辭，一旦未經磋商製造了意外，就不應期望美國無條件支持台灣。[71]卡特政府時期的國家安全顧問布里辛斯基批評台灣「挑釁」，企圖使台灣在法理上與中國大陸分離，這種片面改變「一個中國」的政策，將使美國和中共的關係陷於新的危機。他認為，美國的政策不能任由台灣或是中共操縱，美國政策的擬訂不是基於台灣或是中共的利益，而必須是符合美國的利益。[72]另外在尼克森總統時代主導與中共關係正常化的季辛吉也強調，1971年以來的六任美國政府官員都秉持著「一個中國」政策的原則，就是美國承認「各種模式的一個中國」，美國未必有權告訴兩岸如何處理「一個中國」，但是有義務告知「使用武力將可能造成美中關係無法回復的代價」。[73]

 

二、關係失衡

 

    洛杉磯時報專欄作家孟傑慕（Jim Mann）認為美國政府計畫撮合台灣和北京當局談判，希望藉此降低海峽兩岸之間的敵對態勢。但是美國這種作為卻產生反效果，兩岸情勢非但沒有降溫，反而益發緊張。雖然美國政府官員極力否認，但是台灣當局認為，美國在兩岸事務上顯然已向北京方面傾斜。[74]在1999年初，美國總統柯林頓曾經力勸台灣與中共簽署「中程協議」，但不去碰觸台灣未來地位的問題。美國副助理國務卿謝淑麗（Susan Shrick）稍後在國會聽證會上說：「我們提出這項建議的目的，不在向任何一方施壓，只是提供雙方作為可能有用之建議或參考罷了。」[75]美國在台協會主席卜睿哲（Richard Bush）也重申美國對台政策不無任何改變，[76]但事實上美國對台灣地位的重要性認知已逐漸下滑，台灣似乎無法跳離美國在兩岸衝突時站在台灣這一邊，衝突後站在大陸那邊的幾近鐵律。[77]

 

主權問題對於中共而言是不可受到挑戰的，中共對台灣事務的決策與認知，常屬於權力擁有者的「教導意向」（school image），其所「強迫形成的意向」（imposed image），再由這些意向形成的概念簡化為行為指導原則。[78]中共對於台灣主權擁有的堅持來自於以下幾點：

1、 民主主義宣傳：中共的政權存在基礎有部分是藉由民族主義來發展的，其政權在不穩定時也常藉由民族主義來凝聚對內的向心力。如果放棄對台灣主權擁有的宣示，中共領導人將會被譴責為民族罪人，因此持續對外強調台灣為中國的一部份，將是中共政權增加自身政治資源的工具之一。

2、 中共遠洋戰略發展考量：美國在冷戰時期的「遠洋戰略」（maritime strategy）有效的嚇阻前蘇聯的勢力擴張，並進而成為前蘇聯瓦解的原因之一。[79]中共近年對於其遠洋戰略的發展也一直不遺餘力進行，進行其本身海軍現代化，從近岸防禦到邁向海洋，海洋運輸線的掌握對於中共未來的強大與否具有決定性影響。[80]中共對於台灣的主權，更是變得無法放棄。

 

由於美－中（共）－台三角關係平衡出現明顯變化，引起美國國內許多爭議。華盛頓郵報（The Washington Post）就發表社論，建議美國行政部門從速加強與台灣的軍事資訊交流，並出售具有反飛彈系統的神盾級驅逐艦給台灣，確保台灣的防禦能力，「否則台海爭議不可能和平化解」。除非中共犯台野心遭到嚇阻，否則台海爭議不可能和平化解。而欲有效嚇阻中共野心，一是美國明確承諾協防台灣，一是台灣擁有足 夠的防衛能力，以抵禦中共各種可能的犯台行動，諸如飛彈攻擊、潛艇封鎖、或直接入侵等。最近曝光的美國國防部研究報告指出，台灣的陸海空三軍缺乏有效的訓練及組織，也與全球資訊革命脫節，故戰力出現嚴重缺陷。而導致這種現象，主要是因為台灣外交孤立、無法和他國交流。換句話說，由於美國一味屈從中共，使台灣無法和美國從事高階層軍事聯繫，台灣也就無法從美軍取得亟需的軍事資訊。眾院壓倒性多數通過的台安法，就算參院也通過，但是柯林頓大概也不會簽署，美國行政部門給外界的印象就是愈來愈不重視台灣安全。如果要改變這種印象，要讓外界意識到美國決心在台海維持和平，美國行政部門如果無法做到，國會就該做。[81]美國學界也認為，解放軍獲取了長程精密導彈、反雷達導彈裝置，並部署更多地對空長程導彈之際，台灣卻被拒獲得先進武器，「美國不願提供「神盾級」驅逐艦給台灣，已違反「台灣關係法」；因為按該法規定，美應提供台灣足夠的防衛性武器。」[82]

 

變數影響的結果，是突顯美國自後冷戰時以來過度強調中共對美國的重要性，但是中共的作為卻並不是雙向互惠的，導致台灣必須以種種敏感的作為（例如「兩國論」的提出與務實外交的作為）來突顯自身的主張與其面臨的困境。1998年美國總統柯林頓前往中國大陸並宣佈對台「三不」時，中（共）美高層曾慶幸，經過多年折衝終於建立了「建設性戰略夥伴關係」。但兩年後，美國國務卿陶伯特（Strobe Talbott）所率領的一個包括白宮及國防部高層官員代表團才剛與中共進行完戰略對話，離開北京沒多久，中共就發表一個中國政策白皮書，並未事先與美國進行磋商，顯然與台灣發表兩國論未與美國進行磋商，一樣使美國行政當局難堪。[83]柯林頓並被迫發表「白皮書當中有些正面訊息……包括兩岸對等、議題彈性及不要求撤回兩國論」等等自緩其頰的說法。行政當局如亞太助理國務卿陸士達（Stanley O. Roth）也認為白皮書當中包含有助兩岸對話的成分。[84]然而對於美國軍方而言，中共的行為無疑加深彼此的疑慮，美國國防部長柯恩（William Cohen）即質疑雙邊關係，而美軍太平洋司令布萊爾（Dennis C. Blair）對雙邊關係的觀點－「戰略夥伴」已變質為「潛在的敵人」。柯恩認為，從某方面來說，美國和中共進行「建設性交往」，這是美國總統的外交政策，對穩定區域有相當效果。但中共對美國仍具潛在威脅，雖然美國的確希望與中共達成一種可取得豐碩成果的合作關係，但是就實際戰略情勢而言，美國主要夥伴還是日本，美國在亞太地區戰略縱深的樞紐，也還是日本。[85]

 

總結來說，美國對中共國家戰略改變除基於國際局勢改變與國內政經因素考量，總統本身、諮詢系統與立法部門也會對於國家戰略政策改變產生一定的影響，如果此時變數因子產生變化，亦會使這些影響國家戰略決策制定的影響決策過程相互制衡或是合作，改變美國對於中共的態度與看法。（國家戰略一致性影響模式圖詳參閱圖4）

 

圖4  國家戰略一致性影響模式

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

資料來源：曹俊漢，”公共政策之評估及其在決策過程上的限制：運作模式與美國經驗之研究”，美國研究，第十三卷第一期（民72年3月），頁52。筆者依其架構加以改繪。

 

美國在國家戰略制定時的考量，從雷根時期一直到柯林頓時期，顯示出一個顯見的模式結果，也就是如果越是把中共對美國的重要性最大化，越使美國在制定國家戰略時能使用的籌碼即運作空間最小化。而影響雙方關係最大的變數台灣，也就會為因應此種失衡狀態，而作出對於美國而言是控制外的行為，增加其國家戰略一致性的困難度。而美國總統對於國際事務興趣越大，其對於中共的國家戰略制定與思維上越會以大方向思考。但是如果其較重視國內政治敏感性高的議題，例如與中共經貿成長對美國經濟的影響，則其思維將受到一定程度的限制。此外行政當局與立法單位如果把對中共的政策產出當作是彼此在外交政策上的角力戰場，其政策產出將更會顯得反覆多變，令中共領導當局增加對美國的敵對感與不現任感。唯這些影響國家戰略決策產出與制定的因素，大抵上均是以國家安全與國家利益最大化為出發點作思考，只是相互的定義不同所產生的差異。

 

結論

經由獨霸的資訊優勢及全球武力投射的能力，美國被認為在亞太地區扮演一個平衡者的角色。在歷經三任總統與中共不同程度的接觸交流後，美國對於中共國家戰略的思維與作為也已經跳脫出冷戰時期以軍事戰略為主的架構，而加入經貿與文化的考量，使其國家戰略變得更全方位且多面向。尤其是美國欲藉由新興網際網路與電子商務文化以影響中共內部的企圖，更深深引起中共高層對於這種文化戰略的戒慮與恐懼。中共國家主席江澤民在2000年1月14日中共中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的談話，即明白點明中共對於目前價值差異的戒慎。江澤民認為中共與西方的歧見，來自於以美國為首的西方國家加緊實施「西化」、「分化」戰略圖謀，千方百計企圖用西方政治思想、意識型態和生活方式影響中共。[86]在可預見的未來，中共加入WTO之後，美國國家戰略對於中共在經貿與文化層面的影響，將只會有增無減，也將逐步迫使中共更加受制於由美國為主導的世界政經體制之下。而在美國與中共因經貿關係與軍事交流日益密切的情形下，美中台三方的平衡關係勢必失衡，不論未來美國總統是何黨候選人當選，台灣勢必面臨美國與中共雙方交流的壓迫感與無力感，當政者如何面對，值得吾人深思。