壹、前言

國際社會如同國內社會一樣，有著許多行為者（Actors）在其中互動著。國際社會中的行為者一般包括兩種：民族國家（Nation-States）以及非國家行為者如國際組織包含政府間組織（Inter-governmental Organizations, IGOs）及非政府間組織（International non-governmental Organizations, INGOs）、跨國企業、恐怖組織甚至包含國內的政黨、利益團體乃至於個人……等等。學者根據圍繞著這些行為者所產生的主題以及研究的重心、根據的假設不同，這些行為者不但有其不同的地位，也有其不同的行為模式。所謂國際關係（International Relations）或國際政治（International Politics）探討的就是這些行為者間複雜的關係或政治關係。

歐洲統合（Unification）運動從1923年卡芮基伯爵（Richard de Condenhove-Kalergi, 1894-1972）所組織的泛歐聯合會（Pan-European Union）開始，經歷歐洲煤鋼共同體（European Coal and Steel Community, ECSC）、歐洲經濟共同體（European Economic Community, EEC）、歐洲原子能共同體（European Atomic Energy Community, Euratom）的成立，簽署單一歐洲法（Single European Act, SEA），最後簽署歐洲聯盟條約（Treaty on European Union，以下簡稱馬斯垂克條約）建立歐洲聯盟（European Union, EU，以下簡稱歐盟），期間近半個世紀不斷地深化（Deep）和廣化（Wide），並且遭遇許多的波折及困境。其中，歐盟的產生不但是歐洲統合運動中重要的里程碑，也為國際社會帶來一個新興而獨特的行為者。而歐盟的特殊性表現在有時代表著成員國利益以一個單獨的行為者與其他國際行為者進行互動；有時歐盟與成員國一起在國際社會中進行活動；有時卻是成員國排除歐盟單獨地在國際社會進行活動。

而國際社會的行為者以其決策作為，包括決策目標的產生、決策的制訂以及決策的執行來具體地表現其在國際社會的活動。本文的目的即從探討歐洲聯盟決策作為的過程中，能夠瞭解歐洲聯盟的活動模式並進一步知道歐洲聯盟的本質。

 

貳、歐洲聯盟決策之意義

政策（Policy）是一組目的或目標的一般性陳述，計畫（Plan）則是達到政策目標的手段[1]。換句話說，政策表達出一組目標或目的，為的是解決某種問題或是達到某種利益，而計畫則是為達到政策的目標所籌畫的具體方案。所以在作政策分析之前，必須先對政策背後所隱含的目的或是利益有所瞭解。

一、統合理論介紹

歐洲統合的發展受到超國家主義（supranationalism）以及政府間主義（intergovernmentalism）兩種思潮的影響，亦即統合是在整合和合作交替作用中進行的。所以統合理論基本上可以分為兩大部份，以下分別討論。

（一）超國家主義方面

超國家主義包含了聯邦主義（Federalism）、溝通理論（Communications school）、功能理論（Functionalism）以及新功能理論（Neo-Functionalism）。

1.聯邦主義

聯邦主義一方面是將功能性的合作加以制度化，另一方面保存了各國的主權，將各個分離的政治單位所發生不可避免的衝突，透過類似美國聯邦體制加以解決。換言之，就是建立一個中央的權力機構，透過優勢的權力資源將任何想違背制憲精神的反整合行為回歸到整合體系，下階層的衝突透過最後的憲政司法機構加以裁決，這是一種形式決定功能（function follows form）的邏輯[2]。但是基本上聯邦主義對歐洲統合運動提供的是一個統合最後的目標，而不是解釋的工具。

2.溝通理論

溝通理論的重心放在整合過程發生所需要的必要條件。溝通理論的提倡者認為整合過程的必要條件在於建造一個共同體的感覺（sense of community），而這個共同體的感覺藉由一個學習過程來得到，包括共享的標誌、認同感、合作的經驗、記憶、價值和規範[3]。

3.功能主義和新功能主義

功能主義功能主義者認為要促進國際間的和平，必須從各個民族國家的共同利益出發並透過國家間的積極合作才能成功。並且認為在整合的過程中技術性的專家應扮演重要的角色；在某一分面的技術功能方面的合作會有助於其他技術功能方面的合作；人民的忠誠可以分割並轉移到功能性組織上；功能性的合作可以減少歧見；各國間的合作是從較不具爭議的領域開始。而新功能主義修正了功能主義的缺陷，功能主義認為功能的合作將自動地促成政治整合，但新功能主義認為功能合作還是需要政治菁英的促成、超國家組織的建立才有可能達到政治整合[4]。

（二）政府間主義方面

政府間主義指的是在尊重各國維護主權的原則下，致力協調各成員國的步調一致，而且在合作領域的決策也尊重各國的主權，改採全體一致決[5]。

以上對歐洲統合兩種思潮的討論可以瞭解，整合和合作的區別在於決策主權轉移與否。超國家主義重心放在要求國家將特定領域的決策主權轉移到超國家組織的層次上，所以超國家組織決策時就依照國家決策一樣是採取多數決；政府間主義則是將各國決策的主權保留在各國政府手上，並根據各國的意願建立國際組織，這個國際組織的決策是依據國家的利益所規畫的，所以政策的決定需要國家的一致決。

二、冷戰後國際環境的變遷

    在蘇聯、東歐共產國家相繼解體以及東西德統一之後，代表冷戰的結束。歐體國家一方面在害怕一個統一的德國當時，另一方面也必須對東歐國家想加入歐體有所反應。於是在擴大和深化之間歐體國家先選擇了深化40餘年的統合運動，在原先籌組「經濟暨貨幣聯盟」會議之外同時召開「政治聯盟」的政府間會議。於是在1992年馬斯垂克條約的簽訂地表著將成員國的統合型態進化為歐洲聯盟，而歐洲聯盟則承擔承續並深化40年來的統合成果[6]。所以在馬斯垂克條約共同條款第A條說明要在歐洲人民之間，設立一個更為緊密的聯盟關係；而在第B條說明聯盟有五項目標：

（一）經由無疆界領域的建立、經濟和社會合作的加強、擁有單一貨幣的經濟暨貨幣聯盟之建立，來促使均衡和持久的經濟和社會發展；

（二）經由一個包含了共同防禦政策的共同外交暨安全政策，在國際上表現歐盟的一體性；

（三）經由歐盟公民權的引進，能夠加強成員國國民權利、利益的保障；

（四）在司法和內政上發展更緊密的合作；

（五）為維護共同體的完整性，根據第N條第二項的程序形成以下的考量。本條約中的政策和合作為確保共同體制度和機構有效地運作，得以做某程度的修正。歐盟的目標應依照本條約及其規定的條件和時間表加以實現，並同時尊重第3b條所規定的輔助原則。

歐盟的重心是在重整原先著重在經濟整合的三個共同體，將目標所在在經濟政策和貨幣統合上，再加上共同外交暨安全政策和司法與內政事物的合作上。這就形成了歐盟的三大支柱。

三、歐洲聯盟所隱含的原則

（一）聯邦主義

    馬斯垂克條約除了享有共同體至高性的地位外，包含著傾向聯邦主義的意識和設計。這些因素為促使歐盟朝向偏聯邦化特質的歐洲上位國家進化。如在經濟方面歐盟將會設立歐洲中央銀行，歐洲中央銀行和各國中央銀行的關係和地位，就如同聯邦國家中的設計一樣；又在政治聯盟的整合上雖然緩慢，但是歐盟設立了歐洲公民的制度，使得歐盟各成員國的國民與歐盟建立了屬民關係，歐洲公民除了可以在成員國境內自由遷徙之外，在居留國享有像當地居民一樣的投票權和參政權[7]。換言之，馬斯垂克條約就類似一部聯邦國家的聯邦憲法。

（二）（principle of subsidiarity）

輔助性原則指的是在成員國無法單獨完成而需要集體力量才能克服的領域中，雖然沒有條約明文規定歐盟仍然可以介入以爭取集體的福利，

四、小結

    經由瞭解歐洲聯盟成立的時代背景、馬斯垂克條約所揭櫫的目標，再加上歐盟所隱含的兩個原則，歐盟的政策就必須根據聯邦主義和輔助性原則解決冷戰後所帶來的政治、經濟和安全問題，以及達到建立一個偏向聯邦性質緊密聯盟的目標。總言之，歐盟的政策和決策行為就是為了兩個目標，一個是為了促進和維持各成員國個別的國家利益；另一方面則是為了促成歐盟整體的一致性。但是在國家個別利益和歐盟整體利益有時會相互衝突，這就必須依靠統合過程中整合（integration）和合作（cooperation）這兩種力量的調和。

 

參、歐洲聯盟決策之相關機制

    歐洲統合的發展受到超國家主義以及政府間主義兩種思潮的影響，亦即統合是在整合和合作交替作用中進行的。所以歐洲聯盟的決策過程也受到這兩股力量的影響，其決策機制因而代表著這兩股力量的實現。其中在歐洲聯盟決策機制中代表著超國家主義者有執行委員會（the European Commission—Commission，以下簡稱為執委會）、歐洲議會（European Parliament）、歐洲共同體法院（The Court of Justice of the European Community，以下簡稱歐體法院）；代表著政府間主義者包括歐盟理事會（the Council of Union，以下簡稱理事會或部長理事會）、歐盟高峰會（the European Council）[8]。以下就以這兩種分類討論。

一、超國家主義的機制

（一）執委會

執委會是歐盟的執行機關和官僚體系，其最主要的工作在於提案、監督歐盟法案的實行以及促進歐盟整體的利益，其在歐盟機構中最具有超國家性質。和美國聯邦治國家相比較的話，有三個特點：1.執委會向美國行政部門一樣，每位委員在其所屬的總署（directorates-general，簡稱DG）中負責特定的政策領域。所不同的是美國行政部門是由美國總統提名、參議院同意通過，而執委會委員則是由各國指定後，才由歐洲議會來同意或否決整份名單；執委會可以提出新的政策構想、策畫歐盟的預算以及美國行政部門所沒有的提案權；執委會可以監督歐盟所通過的法案在成員國執行的情形，在歐盟成員國不遵守所通過法案時可以向歐體法院提起訴訟。並且可以根據歐盟的法律調停成員國間的爭端[9]。以下就其組織及功能討論。

1.組織

執委會委員現有二十名，除了英、法、德、義和西班牙各有兩名代表外，其餘國家各有一位代表。執委會主席及其委員由成員國政府共同推舉，經過理事會同意後任命。為了提昇歐洲議會的地位，在馬斯垂克條約第158條增加了一項規定執委會主席及委員需要歐洲議會的同意，經過歐洲議會同意後再由各成員國以共同協議任命。委員基本上任期五年，可以經由兩種方式解職：根據馬斯垂克條約144條由歐洲議會解散執委會；第160條委員不再具有履行其職責所需的條件或犯有重大的錯誤，法院可以應理事會或執委會的請求，強制其退職[10]。委員們在其任期內必須根據歐盟的整體利益，獨立自主地完成歐盟所賦予的任務，不受其母國政府或個人的影響[11]。

在執委會主要有以下四個機構[12]：

(1)主席（president）  主席的任務在於主持執委會的會議、分配其他委員的任務、代表執委會與歐盟其他組織互動、代表歐盟與其他民族國家的領導者互動，最後代表執委會對於歐洲整合過程的保證。

(2)總署（DG）  在馬斯垂克條約中執委會總共有23個總署，但在1997年底已有了26個總署，15個特殊業務單位[13]，一個總署通常負責一個特定的政策領域，由委員分別負責一個或更多的總署。

(3)秘書處（the secretariat general）  由約350名人員負責執委會的行政工作，秘書長主持chefs de cabinet每個禮拜的會議、代理主席主持執委會會議、協調執委會與歐洲議會的關係以及確保執委會的工作順利進行。

(4)諮詢委員會（advisory committees）  由一群專家組成，負責歐盟政策及法案的討論與檢討以做為執委會提案的參考。

2.功能

執委會的功能由巴黎條約、羅馬條約、單一歐洲法案以及馬斯垂克條約所規定，包歸以下職權[14]：

（1）提案權（power of initiation）  執委會有獨享的提案權使歐盟條約所提及的目標由實際的法律及計畫來實現。亦即，執委會是歐盟政策的起點，沒有執委會的提案歐盟就無法運作。

（2）執行權（power of implementation）  執委會必須確保歐盟所通過法案的確實執行，並藉由成員國的官僚體系來執行歐盟所通過的法案。執委會一方面從成員國獲得資訊以監督成員國執行的成效；另一方面若有成員國、法人或個人不遵守或有違為條約精神的行為時，可以向歐體法院提出訴訟。

（3）歐盟的良心（acting as the conscience of the EU）  執委會必須代表歐盟的整體利益，並解決在決策過程中成員國之間以及歐盟機構之間的衝突。

（4）財政權  執委會管理歐盟的財政，包括收入、預算及各種基金的運用，如歐洲社會基金（European Social Fund, ESF）、歐洲農業指導及保證基金（European Agriculture Guidance and Guarantee Fund, EAGGF）、歐洲區域發展基金（European Regional Development Fund, ERDF）。

（5）對外關係（external relations）  執委會對外代表歐盟和其他的民族國家或國際組織互動，並且代表歐盟與加入的申請國談判，並將結論送給理事會參考。

（二）歐洲議會

歐洲議會擁有單一議院，議員總共有624名並由各國直接名選，有五年的任期[15]。歐洲議會的機關被分散在三地：一個月一次的全會（parliamentary chamber）在法國斯特拉斯堡市；秘書處（Administrative Secretariat）等行政單位在盧森堡；委員會（Parliamentary committees）則在布魯塞爾[16]。這就和歐盟其他機構一樣，機構的所在地的選擇，對成員國來講是種國家威望、地位的表現，也是一種權力平衡（balance of power）的表現。以下說明歐洲議會的組織和功能。

1.組織

在歐洲議會的組織可以分為以下三個組織[17]：

(1)主席（president）  主席主持議會院會、提交議案給各個相關委員會、在與其他歐盟組織互動時代表議會。由議員們相互選舉出來，並有14名副主席來輔助主席工作。

(2)委員會（committees）  像一般議會一樣，歐洲議會設有委員會以處理相關的政策

(3)政黨體系（party system）  在歐洲議會中的政黨並不以國家作為區隔，而是以相近的目標和價值來組成黨團（party group），並且以黨團來做為議會的運作單位。其中來自同一國家需要29名才能組一黨團（原26名）；來自兩個國家則需23名（原21名）；來自三個國家則需18名（原16名）；四個國家以上只要14名（原13名）[18]。這樣區分的目的就在使單獨的國家無法掌握某一個黨團，進而控制了議會的運作。

2.功能

    歐洲議會的權力在羅馬條約時只有諮詢和監督權（advisory and supervisory），在1979年全面直選後議會的權力有了正當性，在單一歐洲法案通過後議會的權力有了有限的擴大[19]。歐洲議會有著以下的功能[20]：

（1） 有關立法權  在歐洲單一法案中，歐洲議會通過同意程序（assent procedure）來增加其在歐盟機構中的地位；在馬斯垂克條約中通過共同合作程序（cooperation procedure）來確立其在歐盟決策過程中的地位。有關這一部份將在後文繼續討論。

（2） 有關預算權  歐洲議會有有限的預算審議權，亦即可以改變理事會和執委會預算案的原貌，和拒絕接受預算案的權力。歐盟預算可分為強制性支出（compulsory expenditure）包括共同農業的支出、國際協定中對三國的支出以及對會員國的償付三類，歐洲議會可以更改特定項目但是不能對總預算額有異議；非強制性的裁量性支出（non-compulsory expenditure）包括社會與區域政策等不屬於上述三類支出者，歐洲議會則有較大的審議權力[21]。

（3） 有關其他組織  歐洲議會另外有討論執委會年度計畫的權力；當執委會或理事會有違背條約精神時，可向歐體法院提起訴訟；對執委會主席和委員名單行使同意權。

（三）歐體法院

歐體法院的設立代表著歐盟超國家性質的表現，沒有歐體法院的監督則歐盟的政策將無法被成員國確實的執行，就無法達到條約中所要達成的目標。

1.組織

    歐體法院有15名法官（the Judges），任期6年，三年改選一次。這些法官相互推舉出一名任期三年的主席，主持法院的會議、分配法官的任務和決定審訊的日期。另外還有總推事以提供法官所需的資訊[22]。

2.功能

羅馬條約第164條規定歐體法院的任務在於確保共同體的法律能夠得到遵守。在歐洲單一法案169-188條說明歐體法院的法律管轄權為：執委會或成員國未履行條約義務則可提至法院訴訟；任何自然人或法人可向法院提起訴訟；法院有權裁決成員國、執委會、理事會法律規定無效；對條約、共同體機構所做決定的效力有解釋權；對損害賠償的爭端有裁決權。

3.初步裁定程序（preliminary ruling procedure）

各國法院在受理涉及共同體法之案件時，得以請求歐體法院做出有解釋性與指導作用的初步裁定，以保障共同體法的一致性和形成一致的司法慣例。

4.一審法院（the Court of First Instance）

    一審法院處理需要事實認定且費時的案件如公平交易、反傾銷、共同體機構人事訴訟及失職等案件，以減輕歐體法案的負荷。

二、政府間主義機制

（一）歐盟理事會

理事會是歐盟決策的一支、民族國家利益的代言人以及歐盟最有權力的組織。有權接受、修改和否決一項政策的和法律的產生。是成員國的部長們根據其相關領域討論、建立共識和做出決定的地方[23]。理事會有異於執委會、歐洲議會和歐體法院，是因為理事會的成員必須聽命於母國政府的訓令，呈現出其政府間合作的本質[24]。

1.組織

理事會重要的包括四個機構[25]：

（1）理事會（council）  理事會依照不同的領域和主題有近24種的集會組合。其中最重要的是外交部長理事會（General Affairs Council, GAC），由成員國的外交部長組成，處理有關對內外的關係和討論敏感性的政治和法律問題。另外有較重要的為經濟財政理事會（Ecofin Council）和農業理事會（Agriculture Council），分別處理經濟和財政問題和農業問題。

（2）常設代表委員會（permanent representatives, COREPER）  理事會的行政工作是由常設代表委員會來處理，包括籌備理事會集會並執行理事會所交代的工作；理事會所要討論的事項，首先需要經過常設代表的協商。常設代表委員會分為兩個部門，一為COREPERⅠ，由常設副代表組成以處理技術性的問題；另一為COREPERⅡ，由具大使身份的常設代表組成以處理涉及各國主權的政治爭議性問題。其下又有專業人員所組成的工作小組（working group），將其意見處理後送交常設委員會。在常設委員會已經達到共識者列為A組議題（A items），在理事會可以省卻討論時間逕行表決；尚未達成共識則為B組議題（B items），則有待理事會的協商解決[26]。

（3）主席（presidency）  理事會的主席依照國家順序輪流擔任6個月。所以一國輪值擔任理事會主席時有著以下的任務：首先理事會主席必須設定理事會會議的議程；理事會在追求促進歐盟的目標時，一方面必須能使成員國的利益排進議程，另一方面則必須調和成員國之間的衝突；其次，理事會必須安排部長理事會和常設代表委員會之間的會議，以及監督理事會和歐盟其他機構間的關係；最後，理事會主席必須促進成員國間的合作。為了能夠使理事會運最順利，理事會有所謂的「三人小組（troika）」以將前一任、現任和下一任主席結合起來，使得上一任未完成的工作得以完成，並使未來工作能與現在一致。

（4）秘書處（the secretariat general）  秘書處是由一位任期3年的總秘書所領導的官僚體系，其工作為輔助理事會主席和理事會；準備議程資料和記錄；與常設代表委員會緊密聯繫和為理事會會議做出摘要。

2.運作

理事會的最主要的功能就在於代表與確保成員國的國家利益，所以在其決策時為了保護自身的利益有著多樣的投票模式[27]：

(1)簡單多數（simple majority）  簡單多數指的是每個成員國只有一票，通常用於程序問題。

(2)絕對多數（unanimity）  馬斯垂克條約規定絕對多數適用範圍包括執委會主席和委員的人選決定；歐體法院法官的任命；共同體條約的修改增定；新成員國的加入；共同體的自主財源；條約所沒有明訂的共同體行動；有關文化、研發、工業、環境、稅制政策；經濟暨社會團結政策；共同外交暨安全政策還有內政暨司法事務等等都需要理事會以一致決來決定。

(3)條件多數決（qualified majority）  條件多數決是指成員國依照人口分配不同的票數，各國票數為德、法、義、英各10票；西班牙8票；比、希、荷、葡各5票；奧、瑞典各4票；愛、丹、芬蘭各3票以及盧森堡2票，對於執委會的提案必須要有62張同意票，在其他事務上還有62張同意票必須含10個成員國。藉由這樣的限定，使得大國無法壟斷理事會的決議，而使小國得到保障[28]。

（二）歐盟高峰會

歐洲高峰會是由歐盟成員國國家元首、外交部長、執委會主席和一名執委會委員組成，其為歐盟提供戰略性的政治指導，提出一個歐盟的遠景讓歐盟的其他機構來策畫、執行細節[29]。1974年12月巴黎高峰會決定定期召開高峰會，1975-1985之間一直是個歐體體制外的機構，直到歐洲單依法按才將高峰會建制化。馬斯垂克條約更確定了高峰會的功能角色，一方面是歐洲統合的推動者，另一方面也是各成員國國家利益的捍衛者。高峰會並不討論專業政策的場所，而是為了建立一個一致的歐洲觀點[30]。

歐盟高峰會相對於歐盟其他機構有三項特性[31]：

1.彈性（flexibility）：高峰會沒有特定的規則使得其有著其他機構所沒有的自由。

2.非正式性（informality）：高峰會沒有特定的議題，也企圖排除正式的投票決議，保持小而非正式的會議。

3.委託（delegation）：高峰會只涉及歐盟長程發展的遠景，細節部份則郊遊歐盟其他機構來籌畫完成。

 

肆、歐洲聯盟之決策作為

一、歐盟政策的法律形式

歐盟的政策有五種不同的法律效果途徑，也就是有五種不同的形式，包括：規則（regulation）、指令（directive）、決定（decision）、建議（recommendation）和意見（opinion）[32]。以下分別討論[33]：

  (一)規則

規則適用於全體成員國而不需要成員國國會再行立法，並且在與成員國國內法相互衝突時優於國內法。換言之，規則擁有整體性，成員國不得有立法或行政措施以改變規則的內容或實施的方法；普遍性，適用於成員國、自然人及法人；直接性，直接適用於成員國；雙重排他性，除成員國不得制訂違反規則的法律外，也不同與第三國簽訂有違規則的國際協定[34]。

（二）指令

指令是以特定成員國為對象，為成員國創立在一段特定時間內必須完成的義務，但是指令允許成員國依照自己的國內條件來制訂自己最適合的法律。但是在成員國國內沒有完成該向指令的相關條件，有的指令就直接執行於該成員國內。

（三）決定

決定類似規則具有完整的法律效力，但不同的是決定是用時特定的成員國、法人以及個人，不像規則是適用於全體會員國。

（四）建議和意見

建議和意見只是歐盟機構的對成員國與個人不具決定性的看法。其意義在於使歐盟機構能夠得到政治上的威望，使成員國不僅僅以國家利益的角度來看待歐盟的工作。

另外還有一種形式為委託立法（delegated legislation），有些關於日常工作和技術性的議題，理事會會將這些議題委託執委會立法。

二、歐盟政策的決策循環

在作政策分析時，學者遵循著以下決策的五個步驟：問題的定義；政策計畫的提出；採用計畫；實際地執行；最後為評估[35]。這五個步驟形成一個循環（policy cycle），本文就依據這個循環依照議程設定（agenda setting）、政策規畫（policy formulation）、立法（legitimation）、執行（implementation）和評估（evaluation）說明歐盟的決策循環[36]：

（一）議程設定

議程的設定首先必須意識到有個問題，而這個問題嚴重到足以影響現存的經濟、社會和政治現狀。但是在歐盟中議程設定和一般國家政府不同的在於，一般國家政府容易接收大眾的需求並將這些需求排入議程，但是歐盟可以直接接收大眾需求的歐洲議會卻只有有限的影響力，而真正決策者執委會和部長理事會卻不是直接選舉出來的；另外歐盟在認知問題上有極大的困難，因為他必須兼顧到15個成員國的國家利益。儘管如此，為了達成歐盟所要達到的目標，歐盟還是從大眾的意見、條約的義務、法院的判利、政治領袖的個人提案、外在和內在的壓力以及國際情勢的變化，來發掘問題、排定議程。

（二）政策規畫

當問題被提出後就必須有一套計畫和方案，包括所需的立法和預算來解決這個問題，而政策的規畫必須考慮到問題的規模、大眾的意見和獲利及成本的比較。而歐盟最主要的政策規畫機構是執委會，執委會擁有唯一的提案權以確保歐盟條約被遵守，並且被授權管理歐盟的預算。

（三）立法

政策必須經由立法以具有合法的權威性和大眾的支持才能運作。歐盟政策的立法程序將在下一節再作討論。

（四）執行

政策藉由官僚體系實行法律和規則，以促使大眾達成政策的目標。執委會是歐盟政策的執行機關，但事實上歐盟政策是藉由成員國的官僚體系來實行，執委會藉由從成員國、個人和利益團體所得到的資訊來確保政策確實地執行。另一方面歐體法院則必須確保法律被確實遵守和解決爭端。

（五）評估

最後是評估政策或法律執行的成效。一般歐盟政策的評估是執委會、理事會、歐盟高峰會和歐體法院加以成員國、利益團體、個人的報告所混和。

三、歐盟政策的決策程序

在歐盟政策的立法程序上，根據歐洲議會參與及地位的不同而有四種程序，分別為諮詢程序（consultation）、合作程序（cooperation）、共同決定程序（co-decision）和同意程序（assent），分述如下[37]：

（一）諮詢程序（請參閱附圖一）

諮詢程序是指當執委會向理事會提案時，同時必須送交歐洲議會以及有必要的話包含經濟暨社會委員會，並請其表示意見。若歐洲議會無表示意見的話，則理事會就可以根據議案的性質透過上述三種表決方式通過議案，而執委會可在理事會正式決策前根據歐洲議會的意見修改議案。諮詢程序的目的在於增加理事會、執委會和歐洲議會彼此溝通和政治辯論的機會，理事會雖然擁有最後的決策權，但是在決策過程中必須尊重歐洲議會的意見，如果兩者的歧見無法解決的話降會影響到歐盟在決策上的效率及其在國際社會上的威望。

（二）合作程序（請參閱附圖二）

在單一歐洲法案中增加了合作程序，賦予歐洲議會二讀權以及賦予執委會居中協調的任務。程序如下：

1.執委會提案並提交歐洲議會請其發表意見。

2.歐洲議會與經濟暨社會就草案進行一讀並作成意見後提交理事會，理事會就該意見以條件多數達成共同立場（common position），並送交歐洲議會二讀。

3.在三個月內，歐洲議會得以簡單多數通過議案，或以絕對多數修改或否決議案。

4.執委會將歐洲議會投票結果送交理事會，並指出同意修改的地方；理事會以條件多數決通過修改後的議案，或是以一致決通過歐洲議會所否決或執委會所不願修改的議案。

（三）共同決策程序（請參閱附圖三）

共同決策程序是馬斯垂克條約為提昇歐洲議會的地位，所設計的複雜、遲緩的決策程序。程序如下：

1.前半段如合作程序一樣，由執委會提案，請歐洲議會進行一讀並提出意見送交理事會，理事會據此做出共同立場，最後交給歐洲議會進行二讀。

2.歐洲議會在三個月做出反應，有三種結果：

（1）歐洲議會贊成共同立場，則該共同立場就成為所應遵守的規範；若歐洲議會沒有做出決定，則理事會通過共同立場以完成立法。

（2）歐洲議會得以全體議員的絕對多數否決共同立場，或者是

（3）歐洲議會得以全體議員的絕對多數修改議案；理事會在三個月內以條件多數決通過修正後的議案，或是以絕對多數決否決執委會所不同意的修正案。

3.共同決策程序的重點在於上述歐洲議會有意否決議案時，所進行的協調程序尋求解決的方案。

（1）由同等人數的理事會和歐洲議會代表組成調解委員會，執委會居中協調提出必要的建議。

（2）協調委員會若在六個星期內達成協議，則歐洲議會和理事會各在六個星期內分別以絕對多數、條件多數確認該項妥協的方案；若任何一方沒有通過該項妥協方案，則表示該議案失敗。

（3）若是協調委員會沒有達成妥協的方案，除非理事會能在六個星期內就原先修改後的議案以條件多數決通過，否則該議案也視為失敗；但是若歐洲議會又在六個星期內以絕對多數否決該修正案，則該法案完全否決。

4.上述的三個月及六個星期的期限在理事會和歐洲議會一致同意下，可以分別延長一個月和兩個星期。並且經過共同決策程序所通過的規則，必須由歐洲議會議長和理事會主席聯合簽署後發佈。

（四）同意程序

在對新成員國的加入、與非成員國建立協約關係或建立有關彼此權利、義務的協定時等情形下，如果沒有經過歐洲議會的同意，則理事會的決議無效。

 

伍、結語

    歐洲聯盟決策作為之意義包括了對冷戰後國際環境的變遷、歐洲聯盟所隱含的原則的討論，知道了歐盟政策和決策的意義在於一方面確保和促進成員國的國家利益；另一方面在於保障歐盟整體的利益以及發展。

歐洲聯盟決策之相關機制在超國家主義以及政府間主義的影響下分為兩個部份，一方面是代表著超國家主義者有執行委員會、歐洲議會、歐洲共同體法院；另一方面是代表著政府間主義者包括歐盟理事會、歐盟高峰會。其中執委會是歐盟的執行機關和官僚體系，其最主要的工作在於提案、監督歐盟法案的實行以及促進歐盟整體的利益，其在歐盟機構中最具有超國家性質包含有20名的執委會委員，在執委會以下有四個機構，包括主席、總署、秘書處、諮詢委員會。其功能有提案權、執行權、代表歐盟的良心、財政權、對外關係。歐洲議會有三個組織，包括主席、委員會、政黨體系。其功能有關立法權、有關預算權、有關其他組織。歐體法院的設立代表著歐盟超國家性質的表現，沒有歐體法院的監督則歐盟的政策將無