後冷戰時期美國對中共之國家戰略

柯林頓時期美國對中共之國家戰略分析

施閔豪

摘要

在柯林頓（Bill Clinton）任職初期，由於美國國內經濟情勢的轉變，迫使柯林頓必須將其注意力集中在國內事務上，中共問題便不是他的當務之急。[1]然而，中共將飛彈技術轉移給巴基斯坦、人權問題、天安門事件，在在使美中關係出現一連串的公開衝突，迫使柯林頓政府開始思考與以往不同的國家戰略思考方向。由於中共當時經濟實力已達一定水準，希望在國際舞台上擁有更大的發言權，對於美國「單一獨大」的霸權心態極為抗拒。美國內部認為必須與中共進行每一政府階層的交談，而且討論主題可以相當廣泛，這就是後來「交往」（engagement）政策的起始構想。[2]在96年發生的台海飛彈危機、鄧小平（1905~1997）逝世後的「柯江會談」，都是柯林頓政府與中共擴大往來的觸媒，美國希望藉由將中共拉進國際舞台，讓其遵循國際政治遊戲規則，將更能掌握中共未來的動向。

然而至柯林頓執政後期，美國強勢主導北約進軍科索沃，繞過聯合國機制，使中共擔心此種模式會轉套至美國未來在處理台海危機或西藏問題，因此雙方間隙擴大；而美國誤炸中共駐南斯拉夫大使館事件，更使中共對美之不滿情緒以及民族主義達到最高點。[3]美國在所謂「後冷戰時期之結束」（the end of the end of the cold war，E2CW），面臨蘇聯體制混亂、區域衝突不斷，以及與中共關係之交惡，使其國家戰略面臨一個新的面向，美國對中共的國家戰略作為後續如何發展，值得加以研究。

關鍵字：美國中共國家戰略 TMD 擴大與交往網際網路電子商務

一、前言

柯林頓政府在1993年初上台之後，修改了布希政府的低姿態外交政策。柯林頓政府明確提出三項主要外交宗旨：維持國際穩定和充實國防、維持經濟繁榮，以及推廣民主化。[4]由於柯林頓上台之後面對的國際局勢正好是在1990年蘇聯解體，進而形成冷戰體系結束，而國際關係的架構進入重整的階段，在東西冷戰時期所思考的國家戰略概念其實就是傳統軍事安全的觀念，以這種偏重在軍事面向的戰略架構已無法符合與中共之間的互動關係。[5]由於後冷戰時期美國實際已是全球獨霸的唯一超強，同時東西意識型態鬥爭終止，國家間原有的敵對意識降低，國家之間轉以經貿議題為優先考量，競相開括市場，建構起相互依賴網絡，國際關係不再以零和競賽為宗旨，國際貿易跨越冷戰時期兩極對立的界線，[6]這種思維也帶進美國在與中共互動時所做的考量。此外美國與中共在柯林頓執政初期的不斷軍事交流，從對戰區飛彈防禦系統（Theater Missile Defense，TMD）的歧見，到北約轟炸中共住南斯拉夫大使館擴大美中兩國敵意，均是美國對中共國家戰略底下不斷變動的一環。最後則是在蓬勃的網際電子商務發展下，美國欲藉由新型態文化影響中共內部發展，本文將分別予以加以探討。

美國與中共的互動關係在柯林頓總統任內益顯得錯綜複雜，但是其中事件與事件發生均有相互關聯性及因果因素，筆者試圖以圖表將其加以歸納，以形成美國在柯林頓總統任內對中共國家戰略的發展與演變影響因素（見圖1）。由於美國國家戰略中對亞太地區的規劃，是一個複雜但是環環相扣的戰略架構，而欲解決例如北韓飛彈及南亞核武等問題，多少均需中共的配合，也因此美國對於中共不能使用與冷戰時對抗蘇聯的軍事手段，勢必在某方面與中共達成一定程度的合作。所以美國雖然未明顯使用軍事力量圍堵中共，但是藉由經貿資本、高科技產業及西方價值觀等非軍事力量對中共進行所謂的「軟圍堵」，在某種程度上使中共的生存空間與發展受到美國相當程度的約制。[7]

圖1 美中互動關係關聯圖

資料來源：林郁方，危機處理課程授課筆記，民87年4月。本圖由筆者依其架構加以改繪。

二、冷戰時期美國戰略環境分析

（一）威脅與利益評估

美國在面對邁向廿一世紀所規劃的國家戰略，均必須對美國本身地位與國力的認知以及對未來國際局勢的預判，作一詳盡而全面的評析。1993年柯林頓上台後首重美國經濟政策改革，美國經濟情勢因而好轉，柯林頓在1996年競選獲得連任後，成為帶領美國邁入廿一世紀的領導人。面對新全球局勢，美國的首要目標依然是維護與確保美國的利益，而美國的主要利益主要有四：[8]

1、保障美國的主權、領土與人民，防止任何威脅美國本土的行為，包括核生化武器的攻擊和恐怖主義；

2、防止敵對區域聯盟或霸權出現；

3、確保國際海線之通訊、飛航及天空的暢通；

4、協助美國盟國與友邦對付外來侵略。

然而美國在全球的獨霸權威與戰略佈局在柯林頓時期更顯嚴峻，在後冷戰時期美國對於世界局勢的威脅評估，以卡特與派里（Ashton B. Carter and William J. Perry）認為，可依對美國重要利益威脅程度的高低將其區分為A－B－C三個等級。[9]（詳參閱表2）

表2 A－B－C威脅列表

A表

B表

C表

在未來可能威脅到美國生存、生活方式以及美國的世界地位，這種威脅或可加以避免

實際威脅到美國重要利益，可以以現存武力加以嚇阻

對於美國重要利益並不會造成威脅的重要問題

脆弱的俄羅斯民主政體

核生化武器的擴散問題

中共對於美國的敵對態

度

大規模毀滅武器的擴散問題

恐怖主義

東北亞的戰爭威脅

東南亞的戰爭威脅

科索沃

波士尼亞

東帝汶

盧安達

索馬利亞

海地……

資料來源：Ashton B. Carter and William J. Perry,Preventive Defense：A New Security Strategy for America（Washington DC：The Brookings Institution Press,1999）.轉引自Ashton B. Carter,”Adapting US Defense to Future Needs”,Survival,Vol.41,No.4（Winter1999－2000）,p.104.

以對美國安全及生存威脅程度最高的A級威脅，它是反映後冷戰時期後對於美國生存、生活方式及美國獨霸世界地位產生嚴重挑戰的威脅。這種威脅與過去冷戰時期對於美國的威脅明顯不同，過去的威脅是顯而易見的軍事威脅，而柯林頓政府在後冷戰時期所面對的威脅卻是這種威脅「可能會形成」，而不是「已經形成」。[10]柯林頓政府所面對的威脅比以前更難以掌握其動向，也因此要依其威脅程度來制定美國的國家戰略更顯其困難。這其中有五種A級威脅對於美國的根本安全利益有長遠的威脅：[11]

1、現在的俄羅斯民主體制可能崩潰造成混亂局勢，進而將自己孤立於國際體制之外，變得更具侵略性，一如德國在第一次世界大戰結束後威瑪政權所造成的後果。

2、美國必須面對俄羅斯及其他前蘇聯共和國對於核生化武器失去控制權的威脅。

3、在與中國進行接觸的過程中，中國可能更加深其對於美國試圖將其融入國際體制所作行為的敵意，而不是在此事上變得更加合作。

4、美國必須面對大規模毀滅性武器（Weapon of Mass Destruction，WMD）擴散並對美國軍事能力及領土安全造成直接的軍事威脅。

5、恐怖主義活動以前所未見的行為模式及規模在美國本土境內進行攻擊。

因此，美國對於國際間的思惟漸漸改變，並將其國家戰略與軍事部署朝向以下幾點發展：（1）強調美國領導角色，重視軍事與外交的合作運用；（2）預防國際間相抗衡的國家出現；（3）現代化（指的是數位化）軍事力的建構，是全球軍力部署的重點；（4）美國需要盟邦的支持，以發展全球戰略的部署；（5）預防與嚇阻仍是戰略運用的手段；（6）戰爭形式的多樣化，戰區衝突有可能出現，因此加速戰區飛彈防禦系統，將是全球軍事戰略的方向。[12]

（二）美國亞太地區戰略局勢

面對新時期區域不穩定因素，首先是美國後冷戰時期在亞太地區的戰略部署，美國持續強化與亞洲各主要盟國的聯盟關係。自1980年代時美國歸還菲律賓克拉克空軍基地（Clark Air Force Base）以及蘇比克灣海軍基地（Subic Bay Naval Base）以來，提高美國在亞洲的盟國對於美國勢力可能全面撤出亞洲形成亞洲權力真空，中國因而獨大的疑慮。在1990年布希政府與馬來西亞及新加坡進行一連串複雜的基地部署交涉後，新加坡總理李光耀提供美國海空軍使用新加坡軍事設施的權力。[13]美國與新加坡的協議提供東南亞其他美國盟國一種新的合作模式，部隊到訪協議（visiting forces agreement）與提供美國駐軍基地不同，該項協議不擬建立或重建永久性美軍基地，也就是美國在亞洲的前進部署策略改以取得盟國的基地使用權與後勤支援協助，而不是像冷戰時期時的美國永久前進部署基地。[14]在這種更富彈性的新戰略模式下，美國陸續與馬來西亞、汶萊，及印尼簽訂類似基地後勤支援使用條約，並且在1999年與菲律賓正式簽定全面部隊到訪協議，此舉使美國在東南亞的網狀安全部署得以進一步加以強化。[15]而同時亞太地區自越戰後，並沒有中、高強度的戰爭或衝突，在政治上維持相對穩定，因而經濟得以發展。九○年代東亞大多數國家和地區經濟保持高速增長的形勢，柯林頓在1993年七月提出新太平洋共同體的構想，也就是要把亞洲提到其對外政策的優先地位上。[16]由於經濟發展的角色越來越重要，更彰顯出亞太區域和平穩定的重要。

因此在1996年爆發台海飛彈危機後，美國與日本重新修定美日安保防衛指南（Guideline for U.S.－Japan Defense Cooperation），擴大美國與日本政治、軍事、經濟的全面關係，透過美日安保條約的再定義，使條約中兩國防衛的範圍從日本擴大至協助美國維持亞太地區的和平與穩定。美國並希望藉由新的美日安保防衛指南，強化美軍在前進部署的實力，以便在亞洲危機形成時，迅速展現兵力及完成部署，即時阻止衝突發生，並能在必要時投入戰鬥並取得勝利。[17]同年美國也與澳洲達成加強軍事與防衛合作的協定，共同發表「美澳廿一世紀戰略性夥伴關係」聯合聲明，美國在亞太地區的戰略架構，便形成北起日本，南至澳洲的環太平洋「雙錨戰略」。[18]而這個新的美國戰略架構，成為美國維持亞太地區穩定的重要基石。

三、柯林頓時期美國對中共國家戰略作為

（一）軍事規劃

然而美國的亞太戰略佈局卻使中共認為美國對中共進行實質的圍堵。美國在後冷戰時期面對的主要威脅（北韓飛彈威脅、印度與巴基斯坦核武擴散、台海危機）大部分與中共均有密切的關係，美國無法獨立加以分別解決，勢必要尋求中共在某方面的共同合作，這也是柯林頓政府上台初期與中共不斷加強政治與軍事交流合作的原因。美國對中共的政治與軍事政策在柯林頓總統初任任期前兩年仍是處於爭辯不休的狀態，由於冷戰時期在布希總統任內結束，而柯林頓接手的美國面臨經濟力量衰退，國內財政困難，不得不縮減海外駐軍及兵力，美國在自身國力考量下逐漸放棄世界警察的角色，[19]過往的「圍堵」政策已不適合做為與中共接觸的政策方針，必須對這個問題以另一面向加以思考。[20]柯林頓總統在1994年依據「一九八六年高華德－尼古拉斯國防部重組法」（Goldwater－Nichlos Defense Department Reorganization Act of 1986）第六○三條規定，[21]向國會提出「擴大與交往」（Enlargement and Engagement）的國家安全戰略，以做為後冷戰時期美國外交與軍事行動指導方針。[22]也就是美國認定，中共在美國國家戰略中，必須促使中共融入國際建制。

亞太地區的安定與繁榮在後冷戰時期已成為美國的重大家利益首要條件之一，而中共則為影響該條件的最關鍵因素，[23]因此美國對中共的軍事交往基本上就是根植在「擴大與交往」國家戰略建構。美國與中共雙方軍事交流自柯林頓上台後，總共前後廿餘次的軍事高層人員與軍事單位互訪。[24]美國希望透過軍事交流使中共軍方與國際體制接軌，可促使中共軍事部門及國家安全制定機構運作過程更加公開化與透明化，使其與亞太鄰國之間的信任程度增加，不至於錯估局勢做出錯誤行動而與美國產生軍事衝突[25]。另外藉由軍事交流影響中共政策制定，使其在抑制大規模毀滅性武器擴散問題，以及在亞太區域穩定問題方面能與美國合作與扮演積極因素。

美國在與中共合作的諸多因素中，其中一項即是抑止亞洲大規模武器擴散的嚴重現象，中共也與美國在這方面達成一定程度的合作。[26]1998年北韓試射「大浦洞一號」（Taepo－dong Type I）飛彈，射程涵蓋美國本土，美國大為震驚，[27]此舉使得美國對於飛彈防禦計劃的實施，變得更加積極，並全力朝向使戰區飛彈防禦系統（Theater Missile Defense，TMD）及國家飛彈防禦系統（National Missile Defense，NMD）進入實戰部署而努力，以期使美國及其盟國抵禦日益成形的彈道飛彈威脅。[28]美國強調飛彈防禦系統主要是針對潛在性的中程飛彈擁有國家（如伊朗、北韓等）使用中短程飛彈對美國及其盟國進行攻擊，並非針對俄羅斯，因此一直與俄羅斯進行磋商，希望能修改1972年美蘇簽定的「反彈道飛彈條約」（Anti－Ballistic Missile Treaty，ABM）。然而美國此舉並不受到西歐盟國的支持，英國就表達不承諾支持美國建構NMD系統的立場，其他西歐國家也對該計劃涉及修訂「反彈道飛彈條約」表達關切，認為這可能會帶來破壞現狀的後果。[29]因此NMD未來對於區域穩定影響的動向直得吾人加以注意。

（二）TMD爭議

然而對中共而言，TMD已經變成美國實際圍堵中共，以及對於中共核武實力的潛在威脅一種戰略偏執的象徵。因為如此一來，面對以美國為中心的亞太戰區飛彈防禦體系與國家飛彈防禦系統，中共不是被迫承認美國在亞太甚至是世界的霸權地位，要不就是必須耗費國力部署與規劃對抗TMD的策略。[30]美國總統柯林頓對於部署戰區飛彈防禦系統的意願增強，將使得美國與中共的關係趨於複雜，並讓北京以此為藉口，部署新的彈道飛彈警告台灣。這個因素攪亂中共與美國關係，並使一九九七年和一九九八年以來華盛頓與北京高峰會所形成的良好氣氛消失殆盡，同時也影響雙邊貿易與人權等問題。 [31]

中共對戰區飛彈防禦系統做出的具體回應是以在福建部署更多短程彈道飛彈為反制策略。根據台灣媒體報導，中共在台灣對面省份（福建）增加部署了一百多枚彈道飛彈，是以前的三倍，一般認為這是中共對美國可能提供台灣、日本和南韓飛彈防禦系統的回應。[32]中共軍控司司長沙祖康1999年1月在卡內基國際和平基金會發表的演說，提出中共對於禁止大量殺傷武器的擴散問題及對於美國發展TMD之看法，他認為在阻止印、巴發展核武之後，國際禁止核擴散體系應該進一步強化。中共認為目前的禁止核擴散體系主要包括三個層面：一是『全面禁止核試驗條約』（CTBT），中共認為所有相關國家都應該早日加入這項條約，中共則預計在1999年9月以前，完成接受條約拘束的國內立法工作。二是『裂變材料禁產公約』（FMCT），應該盡早展開相關的談判工作，中共也認為所有國家都應該表現出早日接受該項條約拘束的誠意，三是強化核武輸出管制，而這項提議主要是針對印度之前成功的核武試爆所表現出的急迫感。[33]中共認為TMD或甚至NMD的發展，將對區域甚至國際戰略結構穩定產生負面的影響，核子武器及中短程飛彈都將因此產生擴散的可能性。如果一個國家無視於自己已經擁有的攻擊性武力，轉而發展先進的TMD甚至NMD，企圖獲取絕對的安全和單方面的戰略利益，則其他國家將被迫發展出更先進的攻擊性武器，最終造成新一輪的武器競賽，對所有國家都不利。因此中共特別強調維持並強化「反彈道飛彈條約」（ABM）的重要性。[34]中共的思考基本上是與俄羅斯的考量一致，都認為冷戰期間，ABM是維繫美、蘇兩強戰略穩定情勢的重要基石，並促使兩國各自大幅縮減核子武器的數量。值得注意的是，沙祖康的談話透露出中共所希望的世界局勢，也就是不希望看到以美國為獨大的單極局勢。[35]

沙祖康在2000年5月11日更進一步指出中共對於美國NMD的詳細因應措施。他說，如果美國繼續進行飛彈防禦計劃，中共的因應措施，將包括增加核子彈頭的數量，改善飛彈的精確度及誘餌設計，並研究破壞美國飛彈防禦屏幕的技術等。為了維護戰略穩定，中共已經和俄羅斯討論發展這些技術的可能合作方向，其中即包含如何打敗美國的飛彈防禦系統。 [36] 由於為了抵制美國的飛彈防禦系統，中共必須花費大筆金錢，而中國大陸目前的首要任務是發展經濟，因此並不願意造成這種結果。但是中共如果對美國的飛彈防禦系統不作任何抵制，美國將自覺可以在任何時間攻擊任何國家，這種結果是中共無法容忍的。沙祖康表示，中共不會把自己的國家安全，建立在美國善意的保證上。中共認為「恐怖平衡」下的核子和平，過去數十年來一直都是國際社會的和平架構，而美國的飛彈防禦計劃，將會破壞此一架構，導致新一輪的軍備競賽。雖然美國表示，飛彈防禦系統旨在對付一些像北韓一樣的小小「無賴」國家，但沙祖康直斥這種說法為「荒謬」。他說，根據中共方面的估計，北韓發展出能打到美國本土的飛彈，最少還需要十五年的時間，而北韓目前既無核武，國際社會的強勢外交作為，也可以防止北韓發展出核武，因此北韓不太可能是美國飛彈防禦計劃的真正目標。[37]

另外中共反對美國將TMD擴展至日本及台灣的理由，是認為美國如果轉移TMD系統到亞太其他國家地區，或與其他國家共同發展，將不可避免地導致飛彈技術的擴散。[38]因為飛彈及反飛彈技術是彼此相關的，許多反飛彈系統的技術，很容易就可以運用到攻擊性飛彈的發展上面，這也是中共反對美國、日本合作發展TMD，並將TMD技術轉移給台灣的主要原因之一。[39]其次中共反對美國將TMD技術轉移給台灣，另外一個重要原因，即是中共認為這種舉動將對中國統一造成負面的影響。台灣如果部署TMD，「將為台灣內部台獨勢力創造出一種安全的錯覺，進而鼓舞他們採取更加冒險的行動，這種結果將破壞台灣海峽的穩定，甚至導致整個東北亞地區的不安。」[40]

中共反制美國的戰略部署，促使中共與俄羅斯雙方加強合作。1996年4月，俄羅斯聯邦總統葉爾欽（B. Yel’tsin）在訪問中國大陸時，與中共宣佈雙方建立「戰略協作夥伴關係」（strategic partnership）。[41]中俄建立戰略聯繫乃是被兩項主要因素驅使：俄羅斯對北約（NATO）東擴的危機感，與中共對於美日安保防衛指南擴大解釋周邊事態針對中共的恐懼。[42]中共與俄羅斯的合作除了中共大量購入俄國新式武器，以及技術提供外，[43]更在TMD及控制軍備競賽問題方面取得一定共識。[44]中共與俄羅斯近來在國際裁軍議題上，表現出立場一致，聯手對抗美國。除批評TMD違背反彈道飛彈條約，在日內瓦裁軍會議上對防止外太空武器競賽議題也採取同樣立場，採取反對美國的態度。[45]中共與俄羅斯對於由美國領導為主的北約對科索沃戰爭背後所顯現出的美國政策更顯戒懼，北約的行動使中共形成一種認知，也就是西方國家未來將會以人權受威脅程度作為干涉他國政的指標，對於台灣問題與西藏問題的敏感性更顯突出，這種戒心在北約誤炸中共駐南斯拉夫大使館後升至最高。[46]中俄在現實壓力下，其「戰略協作夥伴關係」朝向真正根植於相互信任與避免長期戰略競爭的安全利益連結，雙方的關係也幫助中共平衡美國在東亞的勢力與讓俄羅斯抗衡北約東擴在地緣政治優勢上的壓迫。[47]中俄雙方的靠攏也漸漸成為美國邁向廿一世紀時必須要面對的問題。

（三）經濟互動

長久以來，經濟因素是引起族群間發生衝突的重要因素之一。在後冷戰時期，一國的經濟實力在綜合性國力的決定性增高，經濟力量雖未必取代軍事戰略在國家戰略發展中的地位，但已從昔日的工具性移至政策中心，進而成為國家發展關係互動之間的要角。[48]也因此傳統的國家安全界定演變成將經濟因素提昇至與軍事考量同等重要，足以直接衝擊國家發展與安危。為防止國際地位因為國家在經濟力量衰退而可能式微，各國紛紛以新重商主義（neo－mercantilism）作為其對外的經貿政策依歸，以取得國際市場來穩固其自身國家經濟優勢。[49]經濟安全也因此成為後冷戰時期衡量影響一國安全情勢的重要關鍵。

在1990年代中期，柯林頓政府與北京當局的關係持續緊密接觸，就某種程度而言，這反映出華府盼望中共協助處理新的後冷戰亞洲外交政策問題。[50]然而除此之外，美國的新對華政策大體上均出自於商業利益的驅動。原因淺而易見，在東西方冷戰期間，美國企業的地位落在國家戰略考量之下，到了柯林頓執政，商業成為美國政策背後的主導推力。這種現象反映出90年代美國經濟現實的改變：1990年代初期，外資蓬勃湧入中國，創下空前的記錄，使得中共享有前所未有的重大商業力量。[51]以中國從1990年代初期開始的強勢經濟成長來看，中國的年經濟成長率從90年代初期的百分之十到目前穩定的年經濟成長率百分之七，中國的全球貿易盈餘事實上在短短幾年內已經超越日本，成為全球從仰賴進出口貿易獲利最多的經濟貿易體（見圖3）。[52]

圖3 中國全球貿易平衡潛力預測圖（1989－2000）

單位：10億美元

資料來源：Direction of Trade Statistics：Yearbook 1996（Washington,D.C.： International Monetary Fund,1996）.[53]

中國的蓬勃經貿發展與美國柯林頓政府任內美國經濟發展息息相關，美國總統柯林頓在太平洋盆地經濟理事會第廿九屆國際大會演講中就明白點出這一要點：「……美國與中國的經濟貿易也以獲得實際的成果，中國取消超過一千多種產品的配額與許可要求，也已幫助美國通訊器材的出口，自1992